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Leitsätzliches
Die Untersagungsverfügung des Landesamtes für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten wird aufgehoben, sodass die privte Vermittlung von Sportwetten derzeit weiter betrieben werden darf. Die Verfügung ist an den seit dem 01.01.2008 geltenden Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages (GlüStV) zu messen, der in Berlin über das Landesgesetz über das öffentliche Glücksspiel Glücksspielgesetz) Anwendung findet. Wesentliche Bestimmungen des GlüStV sind mit der europarechtlichen Dienstleistungsfreiheit nicht vereinbar.

Private Sportwetten in Berlin derzeit zulässig - VG Berlin, Urteil vom 07.07.2008, Az.: 35 A 149.07

VERWALTUNGSGERICHT BERLIN

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

Aktenzeichen: 35 A 149.07

Entscheidung vom 7. Juli 2008

 

In der Verwaltungsstreitsache

der M.-J. GmbH,

Klägerin,

Verfahrensbevollmächtigte(r) :

g e g e n


das Land Berlin, vertreten durch das

Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten,

Referat Zentrale Einwohnerangelegenheiten,

Ordnungswidrigkeiten/Lotterien, ... Berlin,

Beklagten,

Verfahrensbevollmächtigte(r) :

hat die 35. Kammer des Verwaltungsgerichts Berlin
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 7. Juli 2008 durch
den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgericht ...,
den Richter am Verwaltungsgericht ...,
die Richterin Dr. ...,
den ehrenamtlichen Richter und
den ehrenamtlichen Richter .

für Recht erkannt:

Der Bescheid des Landesamtes für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten, Zentrale Ordnungsaufgaben Einwohnerwesen, vom 25. Januar 2006 und der Bescheid des Landesamtes für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten, Referat Zentrale Einwohnerangelegenheiten, Ordnungswidrigkeiten/Lotterien, vom 9. Januar 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 16. Januar 2007 werden aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

Die Verfahrenbeteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit einer vom Beklagten erlassenen Untersagungsverfügung hinsichtlich des Vermittelns von Sportwetten im Land Berlin.

Als Geschäftsführer der Klägerin, einer nach deutschem Gesellschaftsrecht gegründeten Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH), zeigte M. am 1. Dezember 2005 bei dem Bezirksamt Lichtenberg von Berlin an, dass die Klägerin seit dem 17. November 2005 ein Gewerbe mit der „Entgegennahme und Vermittlung von Sportwetten an EU-konzessionierte Wettunternehmen“ in der M.-Str. 14, Berlin, betreibe. Als Hauptniederlassung der Klägerin ist die W.-Chaussee, Wandlitz, angeben. Die Wohnadresse des Geschäftsführers ist mit O.-Straße, Wandlitz, vermerkt. Das Bezirksamt informierte daraufhin sowohl das Landeskriminalamt 257 (LKA 257) als auch die Senatsverwaltung für Finanzen – III B 41b – von der bereits begonnenen Vermittlung von Sportwetten. Nach heutigen Angaben der Klägerin handelte es sich bei der Angabe der Hausnummer in der Gewerbeanzeige um ein Versehen, tatsächlich sollte die Anmeldung den Großmarkt in der M.-Str. 17 betreffen.

Die Senatsverwaltung für Finanzen – III B 41b – leitete am 6. Januar 2006 die Information an das Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten (LABO) – II Ord 23 – weiter und bat darum, nach Abstimmung mit dem LKA 257 unverzüglich den Untersagungsbescheid zu fertigen. Am 10. Januar 2006 suchte ein Mitarbeiter des LABO die Betriebsstelle auf und stellte fest, dass es sich um ein Industriegebiet mit mehreren Großhandelshallen handelte.

Vor dem Haus x sei für I.-Wetten geworben worden. Mit Bescheid vom 25. Januar 2006 untersagte daraufhin das LABO jegliche Art der Vermittlung von Sportwetten. Der Bescheid war an „Herrn M., O.-Straße, Wandlitz“ adressiert und trug als Geschäftszeichen das Kürzel „II A22 Ge-M.-M.14“.

Als Ermächtigungsgrundlage wurde § 17 Abs. 1 ASOG Bln. angeführt, wonach die „zuständige Behörde die notwendigen Maßnahmen treffen [kann], um die in einem Einzelfall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren.“ Zur weiteren Begründung

wurde ausgeführt:

„Sie betreiben in … Berlin, M.-Str. 14 ein Gewerbe ohne die erforderliche Genehmigung. Dieses Gewerbe besteht in der Annahme und Vermittlung von Sportwetten. Bei diesen Sportwetten handelt es sich um Glücksspiele im Sinne des § 284 StGB (Strafgesetzbuch), deren Veranstaltung ohne behördliche Erlaubnis verboten ist (…).

Eine derartige Erlaubnis ist Ihnen für den Bereich des Landes Berlin nicht erteilt worden. Eine gewerberechtliche Anzeige oder Genehmigung stellt keine Genehmigung im Sinne des § 284 StGB dar.

Eine Genehmigung für das Veranstalten von Sportwetten hat der Gesetzgeber im Land Berlin nicht vorgesehen. Der Gesetzgeber hat sich vielmehr mit der Aufhebung des Gesetzes über Sportwetten vom 21. September 1949 durch das Gesetz vom 5. Dezember 1958 (…) gegen das Anbieten von Sportwetten durch Private in Berlin entschieden.

Das Veranstalten von Sportwetten ist daher allein dem staatlichen Lotterieunternehmen, der Deutschen Klassenlotterie Berlin, Anstalt des öffentlichen Rechts, vorbehalten.

Auch nach dem Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland sind Sportwetten gemäß § 5 Abs. 4 nicht erlaubnisfähig.“

Der Bescheid vom 25. Januar 2006 wurde M. am 28. Januar 2006 durch die Deutsche Post AG zugestellt.

Am 26. Januar 2006 wurde die Betriebsstelle der Klägerin in der M.- Str. 14, Berlin durch das LKA 257 zum Zweck der Überprüfung aufgesucht. Es wurde festgestellt, dass dort kein Gewerbe (mehr) betrieben werde. Eine Rücksprache des LKA mit der Verwaltung des Geländes ergab, dass keine Räume an die Klägerin vermietet werden.

Mit Schreiben vom 31. Januar 2006 legte M. auf dem Briefbogen der Klägerin gegen die Untersagungsverfügung Widerspruch ein, den er als Geschäftsführer der Klägerin unterschrieb.

In dem Widerspruch wies er insbesondere auf die maltesische Konzession der Interwetten Malta Ltd. hin. Ferner seien Sportwetten nicht als Glücksspiel i.S.d. § 284 StGB zu qualifizieren, so dass auch aus diesem Grund kein Verstoß gegen § 284 StGB vorliege. Die Klägerin werde auch nur vermittelnd tätig und sei keine Veranstalterin i.S.d. § 284 StGB.

Auch eine weitere Besichtigung der M.-Str. 14 am 24. Februar 2006 durch das LKA erbrachte keine Hinweise auf die Vermittlung von Sportwetten an der angegeben Adresse. Der Versuch der Klärung des LKA 257 mit dem LABO – II Ord 23 – verlief erfolglos.

Mit Schreiben vom 6. Juni 2006 wandte sich das LABO an M. und wies ihn darauf hin, dass das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung am 28. März 2006 ausdrücklich erklärt habe, dass das gewerbliche Veranstalten von Wetten durch private Wettunternehmen und die Vermittlung von Wetten durch Private weiterhin als verboten angesehen und ordnungsrechtlich unterbunden werden dürften. An der Gesetzeslage habe sich somit auf Grund des Urteils einstweilen nichts geändert. Dies bedeute, dass sowohl die gewerbliche Veranstaltung wie auch die Vermittlung von Sportwetten durch Private und die Werbung hierfür weiterhin verboten seien und grundsätzlich den Straftatbestand des § 284 StGB erfüllten. Für eine staatliche Genehmigung der privaten gewerblichen Veranstaltung von Sportwetten und deren Vertrieb fehle es in Berlin weiterhin an einer gesetzlichen Grundlage. Die Bekämpfung der Spielsuchtgefahr durch ein ausuferndes und nicht kontrollierbares privates Sportwettgewerbe liege im vordringlichen öffentlichen Interesse. Das LABO regte abschließend die Rücknahme des Widerspruchs an.

Herr M. nahm jedoch den Widerspruch nicht zurück, sondern verwies durch seinen Verfahrensbevollmächtigten mit Schreiben vom 23. Juni 2006 auf die verfassungs- und gemeinschaftsrechtswidrige Rechtslage. Dem Schreiben war eine durch Herrn M. unterzeichnete Vollmacht in Sachen M ./. Land Berlin beigefügt. Mit weiterem Schreiben vom 14. Juli 2006 wies der Verfahrensbevollmächtigte darauf hin, dass Sportwetten nicht mehr an Interwetten.com, sondern an das maltesische Unternehmen C. Ltd. vermittelt werden. Zudem erfolge die untersagte Tätigkeit durch die Klägerin, die M.-J. GmbH, und nicht durch Herrn M. Da sich die Untersagungsverfügung aber persönlich an Herrn M. richte, sei sie bereits aus diesem Grund rechtswidrig.

Am 18. Juli 2006 erhielt das LABO die vom Bezirksamt Lichtenberg von Berlin weitergeleitete Information, dass sich die Betriebsstätte der Klägerin nicht (mehr) in der M.-Str. 14, sondern in der M.-Str. 17 befinde.

Mit Schreiben vom 20. Juli 2006, das an die Klägerin zu Händen ihres Verfahrensbevollmächtigten adressiert war und im Betreff als behördliches Aktenzeichen „M.-J. GmbH / M.-Str. 14“ sowie das Zeichen des Verfahrensbevollmächtigten enthielt, wies das LABO darauf hin, dass Herr M. nicht nachgewiesen habe, dass der Wettanbieter berechtigt sei, die Wetten, welche in Berlin vermittelt werden sollten, an seinem Sitzstaat innerhalb der Europäischen Union öffentlich anzubieten. Des Weiteren wurden der Mietvertrag für die Betriebsstätte sowie etwaige Arbeitsverträge mit Mitarbeitern und eventuell vorliegende Kaufverträge der Einrichtung angefordert. Unter dem 25. August 2006 teilte der Verfahrensbevollmächtigte des Herrn M. daraufhin mit, dass derzeit eine Miete von x Euro für das Ladenlokal bezahlt werde.

Am 7. Dezember 2006 wurde das Ladenlokal in der M.-Str. 17 durch Beamte des LKA 257 aufgesucht und im Raum x das Sportwettenbüro der Klägerin, in dem Sportwetten an das Unternehmen C. vermittelt werden, vorgefunden. Es wurde festgehalten, dass das Wettbüro mit Tischen und Stühlen, einem Beamer samt Leinwand und Flachbildschirmen ausgestattet sei.

Mit Schreiben vom 9. Januar 2007, das an „Herrn M., M.-J. GmbH“, zu Händen des Verfahrensbevollmächtigten adressiert war, teilte das LABO Herrn M. mit, dass die Untersagungsverfügung vom 25. Januar 2006 durch die festgestellte Betriebssitzverlegung auch für die neue Betriebsstätte M.-Str. 17 gelte.

Am 16. Januar 2007 erging schließlich der Widerspruchsbescheid, der an den Verfahrensbevollmächtigten des Herrn M. adressiert war und im Betreff das behördliche Aktenzeichen „M.-J. GmbH / M.-Str. 17“ sowie das Zeichen des Verfahrensbevollmächtigten und den Bezug auf den Widerspruch vom 31. Januar 2006 enthielt. Zur Begründung verwies das LABO auf den angefochtenen Bescheid und die Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Berlin seit dem 17. August 2006 und des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg seit dem 25. Oktober 2006. Das Vorbringen im Widerspruchsverfahren habe zu keiner anderen rechtlichen Würdigung führen können. Ergänzend wies das LABO darauf hin, dass es sich bei der vorgelegten „Remote Gaming Licence“ lediglich um eine „Remote-Gambling-Genehmigung“ handele, nach der die Annahme von Sportwetten auf Malta selbst nicht erlaubt sei. Darüber hinaus setze die Lizenz voraus, dass das Anbieten von Sportwetten in der Bundesrepublik Deutschland legal sei, was wtrp nicht zutreffe. Die Hinzuziehung eines Rechtsanwalts sei nicht erforderlich gewesen, da es sich um eine einfache Tätigkeit gehandelt habe. Der Widerspruchsbescheid wurde dem Verfahrensbevollmächtigten am 22. Januar 2007 zugestellt.

Erst nach Erlass des Widerspruchsbescheids erreichte das LABO ein Schriftsatz des Verfahrensbevollmächtigten vom 15. Januar 2007, in dem er sich gegen die Erstreckung der Untersagungsverfügung auf eine andere Betriebsstätte wandte und erneut darauf hinwies, dass der ursprüngliche Bescheid sich gegen Herrn M. persönlich gerichtet habe.

Am 22. Februar 2007 hat die Klägerin, vertreten durch ihren Geschäftsführer M., Klage erhoben. Zum Nachweis der Vollmacht wurde zunächst die am 22. Juni 2006 von M. unterschriebene Vollmacht in Sachen „M. ./. Stadt Berlin“ eingereicht. Auf Hinweis des Beklagten wurde sodann mit Schriftsatz vom 31. Mai 2007 eine von M. als Geschäftsführer der Klägerin unter dem 22. Mai 2007 unterschriebene und mit dem Stempel der Klägerin versehene Vollmacht in Sachen „M.-J. GmbH ./. Land Berlin“ vorgelegt.

Nach eigenen Angaben hat die Klägerin auf Grund der Untersagungsverfügung und angesichts zahlreicher Kontrollen durch das LKA 257 im Herbst 2007 die Sportwettenvermittlung im Land Berlin aufgegeben. Sie gibt weiter an, dass sie die Wiederaufnahme beabsichtige, sobald dies rechtlich möglich sei. Von ihrem Vermieter habe sie auch die Zusage erhalten, dass ihr die Räumlichkeiten wieder zur Verfügung gestellt werden könnten.

Zur Begründung ihrer Klage wiederholt und vertieft sie im Wesentlichen ihre Ausführungen zur Gemeinschaftsrechts- und Verfassungswidrigkeit der Untersagungsverfügung. Ferner hält sie die Untersagungsverfügung bereits deshalb für rechtswidrig, weil der Ausgangsbescheid vom 25. Januar 2006 vor der bundesverfassungsgerichtlichen Anordnung der Weitergeltung des Lotteriestaatsvertrags trotz seiner Unvereinbarkeit mit Art. 12 Abs. 1 GG am 28. März 2006 erlassen worden sei und der Widerspruchsbescheid vom 16. Januar 2007 keine neuen Ermessenserwägungen enthalte. Ergänzend weist sie darauf hin, dass die Untersagungsverfügung keine Frist zur Einstellung der Tätigkeit enthalte. Schließlich hat sie neben umfangreichem Material zur Rechtslage auf Malta eine rechtsgutachterliche Stellungnahme durch Prof. Dr. Christian Pestalozza vom 27. Juni 2008 (Verfassungsrechtliche Aspekte des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Berlin [VG 35 A 52.08] vom 2. April 2008 – Rechtsgutachterliche Stellungnahme erstattet im Auftrag des Verbandes Europäischer Wettunternehmer) eingereicht.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid des Landesamtes für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten, Zentrale Ordnungsaufgaben Einwohnerwesen, vom 25. Januar 2006 und den Bescheid des Landesamtes für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten, Referat Zentrale Einwohnerangelegenheiten, Ordnungswidrigkeiten/Lotterien, vom 9. Januar 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 16. Januar 2007 aufzuheben und die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Klage sei bereits unzulässig, da die an M. gerichtete Untersagungsverfügung bestandskräftig geworden sei. Ferner hätten die Verfahrensbevollmächtigten der Klägerin erst im Mai 2007 eine Vollmacht der Klägerin eingereicht, eine Genehmigung der vorherigen Prozessführung durch die Klägerin sei nicht erfolgt. Ferner weist der Beklagte darauf hin, dass die Satzung der Klägerin die Glücksspielvermittlung nicht abdecke. Zur weiteren Begründung bezieht er sich zunächst auf die angefochtenen Bescheide und die Verbotswirkung des § 284 Abs. 1, Abs. 3 und Abs. 4, sowie der §§ 25, 26, 27 und § 285 StGB. Ferner habe die Klägerin ausweislich ihres Widerspruchs zutreffenderweise die Untersagungsverfügung als gegen sich selbst gerichtet verstanden, zudem habe ihr (einziger) Geschäftsführer erkennbar keinerlei Zweifel daran gehabt, dass er selbst als Geschäftsführer der Klägerin angesprochen war. Die von der Klägerin vorgetragene Gemeinschaftsrechtswidrigkeit liege nicht vor, da die Erlaubnis der C. (Malta) Ltd. nicht die von der Klägerin behauptete Wirkung entfalte.

Die von der Klägerin vorgetragene Gemeinschaftsrechtswidrigkeit scheide bereits mangels grenzüberschreitenden Bezugs aus, ferner sei das Verbot der Internetveranstaltung und - vermittlung nicht europarechtswidrig. Auch bestünden – insbesondere im Land Berlin – keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Eine Vorlage zum Bundesverfassungsgericht komme ohnehin ohne vorherige weitere Sachverhaltsaufklärung und insbesondere auch mangels Entscheidungserheblichkeit nicht in Betracht, da jedenfalls die Untersagungsverfügung aus anderen Gründen aufrecht erhalten bleiben müsse. Vorliegend gehe es um die Internetveranstaltung von Wetten von Malta aus, die in Berlin materiell (für jedermann) nicht erlaubnisfähig seien. Auch bestehe nunmehr ein ausdrückliches gesetzliches Verbot für Wetten, die nicht Sportwetten seien, sowie Live-Wetten. Des Weiteren weist der Beklagte auf die bei einer weiteren Tätigkeit der Klägerin drohende Gefahrenlage für die im Urteil des Bundesverfassungsgerichts genannten Rechts- und Schutzgüter hin. Insbesondere der Schutz der Gesundheit der Spieler und der Schutz ihres Vermögens und des Vermögens ihrer Familien rechtfertigten weiterhin ein ordnungsbehördliches Einschreiten. Der Sachverhalt sei gerade im Klageverfahren zwingend aufzuklären (z.B. Meldung der Klägerin als Agentur des maltesischen Wetthalters, Wettangebot der Klägerin, Anmeldung des Gewerbes). Zudem weist der Beklagte wiederholt auf § 114 S. 2 VwGO hin.

Darüber hinaus hat der Verfahrensbevollmächtigte des Beklagten mit Schreiben vom 19. Juni 2007 mitgeteilt, dass die Untersagungsverfügung für das gesamte Landesgebiet gelte.

Nach Ladung zur mündlichen Verhandlung fand auf Anregung des Prozessbevollmächtigten des Beklagten am 24. Juni 2008 eine Betriebsstättenkontrolle durch das LABO statt. Sowohl in dem Protokoll zur Betriebsstätte „M.-Str. 14“ (vom 25. Juni 2008) als auch in dem Protokoll zur Betriebsstätte „M.-Str. 17“ (vom 1. Juli 2008) ist festgehalten, dass „keine Anhaltspunkte auf Sportwetten“ bestehen. In beiden Vermerken ist weiter festgehalten: „Lt. Auskunft der Gebäudeverwaltung existiert o.g. Sportwettenbüro nicht mehr. M.-J. GmbH (M.) schuldet Hausverwaltung noch Restmiete“.

Das Verfahren wurde mit den Verfahren VG 35 A 108.07 und VG 35 A 167.08 zur gemeinsamen Verhandlung verbunden. Für die weiteren Einzelheiten wird auf die Streitakte (2 Bände) und den Verwaltungsvorgang (1 Band) verwiesen, die in der mündlichen Verhandlung vorlagen und Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

A.
Die Klage ist zulässig.

I.
Insbesondere liegt der Klage gegen die Untersagungsverfügung vom 25. Januar 2006 in
Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 16. Januar 2007 ein statthafter Gegenstand nach § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zugrunde. Zwar richtete sich der Widerspruchsbescheid vom 16. Januar 2007 erstmalig gegen die Klägerin, da – entgegen der Ansicht des Beklagten – keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich sind, dass sich die Untersagungsverfügung vom 25. Januar 2006 nicht (nur) gegen M., sondern (auch) gegen die Klägerin richtete: So ist die Klägerin weder im Text noch im Geschäftszeichen der Untersagungsverfügung („II A22 Ge-M.-M.14“) erwähnt; darüber hinaus erfolgte die Übersendung an den Geschäftsführer persönlich und ohne Erwähnung seiner Eigenschaft als Geschäftsführer und zudem an seine Wohnadresse und nicht an den Berliner bzw. Wandlitzer Geschäftssitz der Klägerin. Die einzige Verbindung zur Klägerin ist die aufgeführte Betriebsstätte. Dieser rein dingliche Zusammenhang ist jedoch mangels jeglicher persönlichen Bezugnahme nicht ausreichend (siehe bereits VG Berlin, Beschluss vom 13. Juli 2007 – VG 35 A 206.07 –, S. 4 des Umdrucks). Hingegen ist der Widerspruchsbescheid ausweislich des veränderten behördlichen Aktenzeichens („M.-J. GmbH“) an die Klägerin gerichtet. Dennoch ist vorliegend statthafter Gegenstand der Anfechtungsklage nicht nach § 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO allein der Widerspruchsbescheid (dazu z.B. OVG NRW, Beschluss vom 23. Juni 1971 – II B 96/71 –, OVGE 27, 63 [65]). Ausweislich des Schriftsatzes vom 7. Juni 2007 geht der Beklagte nämlich davon aus, dass sich auch der Ausgangsbescheid vom 25. Januar 2006 gegen die Klägerin richtet. Zur Vernichtung dieses an die Klägerin gerichteten Rechtsscheins (vgl. nur Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl. 2007, § 42 Rn. 3) ist daher auch eine Anfechtung des Ausgangsbescheids durch die Klägerin geboten.

II.
Daraus ergibt sich zugleich, dass die Klägerin klagebefugt ist (§ 42 Abs. 2 VwGO), da nach Ansicht des Beklagten die Untersagungsverfügung vom 25. Januar 2006 an die Klägerin adressiert ist, sich aber jedenfalls der – für den Gegenstand der Anfechtungsklage maßgebliche (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) – Widerspruchsbescheid ausweislich des behördlichen Aktenzeichens („M.-J. GmbH“) an die Klägerin richtet.

III.
Der Zulässigkeit der Klage steht auch nicht § 68 Abs. 1 S. 1 VwGO entgegen, wonach vor der Erhebung der Anfechtungsklage Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit des Verwaltungsaktes in einem Vorverfahren nachzuprüfen sind. Zwar richtete sich der Widerspruchsbescheid vom 16. Januar 2007 erstmalig gegen die Klägerin. In einer solchen Konstellation eines ersten wirksamen Bescheides gegenüber diesem Verfahrensbeteiligten durch den Widerspruchsbescheid bedarf es aber entsprechend § 68 Abs. 1 S. 2 VwGO keiner Nachprüfung in einem (weiteren) Vorverfahren (vgl. auch Dolde/Porsch, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/ Pietzner, VwGO, Stand: 15. EL 2007, § 68 Rn. 17; Kopp/Schenke, a.a.O., § 68 Rn. 20).

IV.
Die Klägerin verfügt ferner über das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis.

1.
Die Klägerin kann – entgegen der Ansicht des Beklagten – nicht darauf verwiesen werden, zunächst eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 S. 1 des Glücksspielstaatsvertrages (GlüStV) zu beantragen (so wohl aber auch VG Regensburg, Beschluss vom 30. April 2008 – RO 4 S 08.252 –, zitiert nach juris, Rn. 17, 19, insoweit jedoch ausdrücklich nicht bestätigt durch BayVGH, Beschluss vom 8. Juli 2008 – 10 CS 08.1364 –, zitiert nach juris, Rn. 11). Das Erlaubnisverfahren nach § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV ist nämlich nur für (Veranstalter und) Vermittler staatlicher Wettangebote geschaffen worden, die Erteilung einer Erlaubnis an Vermittler privater Sportwettangebote ist nach § 4 Abs. 2 S. 2 i.V.m. § 10 Abs. 5 und Abs. 2 GlüStV ausgeschlossen.

So ist das Veranstalten von Glücksspielen nach § 5 S. 1 des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag (AG GlüStV) i.V.m. § 10 Abs. 2 GlüStV dem Land Berlin, juristischen Personen des öffentlichen Rechts oder privatrechtlichen Gesellschaften mit maßgeblicher öffentlicher Beteiligung vorbehalten. Es besteht daher insofern ein sog. Staatsmonopol, als die Vermittlung privater Wettangebote ausgeschlossen ist. Das Genehmigungsverfahren für Vermittler staatlicher Wettangebote ist nicht darauf angelegt, auch als Genehmigungsverfahren für private Wettangebote zu dienen, so dass Vermittler privater Wettangebote auch nicht auf die Durchführung dieses Verfahrens verwiesen werden können (siehe auch VG Trier, Beschluss vom 28. April 2008 – 1 L 240/08.TR –, zitiert nach juris, Rn. 10 ff.; Beckemper/Janz, ZIS 2008, 31 [40]; siehe ergänzend BayVGH, Beschluss vom 8. Juli 2008 – 10 CS 08.1364 –, zitiert nach juris, Rn. 11; sowie ebenfalls ergänzend VG Freiburg, Urteil vom 9. Juli 2008 – 1 K 2130/06 –, zitiert nach juris, Rn. 20; vgl. ferner BVerfG, Beschluss vom 26. August 2004 – 1 BvR 1446/04 –, NVwZ 2005, 438).

Es besteht auch keine Möglichkeit, im Wege der Auslegung das Genehmigungsverfahren
des § 4 Abs. 1 S. 1 i.V.m. Abs. 2 S. 2 GlüStV für Vermittler staatlich veranstalteter Sportwetten auch als ein Genehmigungsverfahren für private Wettangebote zu verstehen. Zwar könnte eine solche Auslegung möglicherweise zu einer Vereinbarkeit der Regelungen mit höherrangigem Recht (dazu unter B., II. und III.) führen, ein solches Verständnis ergibt sich aber weder bei grammatischer noch bei teleologischer Auslegung (zu den Voraussetzungen der sog. verfassungskonformen Auslegung siehe B., II.2.d.). Einer solchen Auslegung steht bereits der klare Wortlaut des § 4 Abs. 2 S. 2 GlüStV entgegen, dass die Erlaubnis für das Vermitteln nach dem Glücksspielstaatsvertrag nicht erlaubter Glücksspiele nicht erteilt werden darf. Auch bei teleologischer Betrachtung ergibt sich nichts anderes. Zur Erreichung des Zieles der Vermeidung und Bekämpfung der Glücksspielsucht bezweckt die Regelung des § 4 Abs. 2 S. 2 GlüStV zwar kein staatliches Vermittlungsmonopol (Begründung des Glücksspielstaatsvertrags, S. 6, abgedruckt als Anlage 11 zu Drs. 16/0826 des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 18. September 2007; siehe auch Schreiben der Bundesregierung an das Generalsekretariat der Europäischen Kommission vom 20. Mai 2008 im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866 – Wi 424.27 –, ZfWG 2008, 173 ff., Rn. 138), wohl aber die Prolongation des staatlichen Veranstaltungsmonopols. Die Vertragspartner des Glücksspielstaatvertrages gingen dabei davon aus, dass die Suchtgefahren mit Hilfe eines auf die Bekämpfung von Glücksspielsucht und problematischem Spielverhalten ausgerichteten Monopols mit ausschließlichem staatlichen Angebot effektiver beherrscht werden könnten als im Wege einer Kontrolle privater Veranstalter (Begründung des Glücksspielstaatsvertrags, S. 6).

Diesem Zweck entspricht es, dass Vermittler nur an die staatlichen Veranstalter vermitteln dürfen, deren Angebot nach der Konzeption des Glücksspielstaatsvertrages auf die Bekämpfung von Glücksspielsucht und problematischem Spielverhalten ausgerichtet ist (vgl. § 4 Abs. 2 S. 2 i.V.m. § 1 GlüStV). Im Übrigen geht der Beklagte selbst nicht von einer solchen Auslegungsmöglichkeit aus. So führt das LABO in einer nach dem 1. Januar 2008 auf der Grundlage des Glücksspielstaatsvertrages erlassenen Untersagungsverfügung aus: „Für eine staatliche Genehmigung der privaten gewerblichen Veranstaltung von Sportwetten und deren Vertrieb fehlt es in Berlin weiterhin an einer gesetzlichen Grundlage.“

2.
Auf der anderen Seite entfällt das Rechtsschutzbedürfnis entgegen der Ansicht des Beklagten auch nicht dadurch, dass die Klägerin keine Erlaubnis zum Vermitteln der von ihr angebotenen Sportwetten erhalten kann (a.A. VG Bayreuth, Beschluss vom 30. Mai 2008 – B 1 S 08.445 –, S. 7 des Umdrucks). Wegen des Charakters des Erfordernisses des allgemeinen Rechtsschutzbedürfnisses als Missbrauchsausschluss (Rennert, in: Eyermann, VwGO, 12. Aufl. 2006, vor § 40 Rn. 11 m.w.N.) sind keine übertriebenen Anforderungen an die Voraussetzungen des Rechtsschutzbedürfnisses zu stellen. Das Rechtsschutzbedürfnis fehlt daher nur dann, wenn der Erfolg der Klage oder des Antrags im einstweiligen Rechtsschutz die Rechtsstellung des Rechtsschutzsuchenden in keiner Weise verbessern würde (vgl. Rennert, a.a.O., vor § 40 Rn. 16 m.w.N.). Zur Bejahung des Rechtsschutzbedürfnisses ist es somit vorliegend ausreichend, dass die Klägerin besser gestellt wäre, wenn sie keiner – mit Zwangsmitteln durchsetzbaren – Untersagungsverfügung ausgesetzt wäre. Durch die Aufhebung der Untersagungsverfügung wird die Tätigkeit der Klägerin zwar – worauf der Beklagte zutreffend hinweist – nicht erlaubt. Es wird dem Beklagten aber untersagt, eine Untersagungsverfügung zu erlassen (und mit Zwangsmitteln durchzusetzen).

3.
Das Rechtsschutzbedürfnis entfällt auch nicht durch die – derzeitige – Aufgabe der Vermittlungstätigkeit der Klägerin, da nach ihren glaubhaften Angaben die Wiederaufnahme der derzeit eingestellten Tätigkeit beabsichtigt ist, sobald dies rechtlich möglich sei. Die vorläufige Beendigung der Vermittlung von Sportwetten zeugt von dem Bemühen der Klägerin um ein rechtmäßiges Verhalten, steht aber nicht ihrem Rechtsschutzbedürfnis entgegen. Die Fortführung des Klageverfahrens belegt gerade ihr anhaltendes Rechtsschutzinteresse.

4.
Entgegen der Ansicht des Beklagten entfällt das Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin auch nicht dadurch, dass die Untersagungsverfügung gegen M. gerichtet gewesen und insoweit bestandskräftig geworden sei. Vielmehr ist zum einen klärungsbedürftig, ob über den von M. unter dem 31. Januar 2006 eingelegten Widerspruch gegen die an ihn adressierte Untersagungsverfügung überhaupt schon entschieden wurde oder ob der Widerspruchsbescheid sich ausschließlich an die Klägerin richtete. Zum anderen und vor allem tritt die Bestandskraft eines Verwaltungsaktes jedem Verfahrensbeteiligten gegenüber einzeln ein (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl. 2005, § 43 Rn. 33). Selbst wenn daher die Untersagung gegenüber ihrem derzeitigen Geschäftsführer bestandskräftig geworden sein sollte, so würde die Aufhebung (des Rechtscheins) der Untersagungsverfügung dazu führen, dass jedenfalls die Tätigkeit der Klägerin – durch einen neuen Geschäftsführer – nicht untersagt wäre. Daher betrifft der Hinweis des Beklagten kein Problem der Zulässigkeit der Klage gegen die Untersagungsverfügung in Gestalt des Widerspruchbescheids, sondern eine – im Rahmen der Begründetheitsprüfung zu klärende – Frage der Rechtmäßigkeit des Widerspruchsbescheids, da dieser sich (zumindest auch) an eine andere Person als der Ausgangsbescheid richtete (dazu später unter B.VI.).

V.
Der Zulässigkeit der Klage steht schließlich auch nicht entgegen, dass sie ohne Vorlage einer Vollmacht der Klägerin erhoben wurde, da eine solche Vollmacht nach Aufforderung durch das Gericht mit Schriftsatz vom 25. Mai 2007 und damit vor Erlass des Urteil ausgestellt und nachgereicht wurde (§ 67 Abs. 3 S. 2 VwGO).

B.
Die Klage gegen die Untersagungsverfügung ist auch begründet, da der streitgegenständliche Verwaltungsakt im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).

Die Untersagungsverfügung lässt sich nicht in verfassungs- und gemeinschaftsrechtskonformer Weise auf die glücksspielrechtliche Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 GlüStV stützen (dazu I., II. und III.). Auch die ordnungsrechtliche Generalklausel des § 17 ASOG stellt vorliegend keine taugliche Ermächtigungsgrundlage dar (dazu IV.). Dem Gericht ist es ferner vorliegend nicht möglich, nach § 47 VwVfG die rechtswidrige Untersagungsverfügung wegen unerlaubten Glücksspiels in eine andere rechtmäßige Untersagungsverfügung umzudeuten (dazu V.).

Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung ist die jetzige Sach- und Rechtslage. Bei der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung handelt es sich um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung, da der Beklagte ein Verbot mit einer sich ständig aktualisierenden Verpflichtung erlassen hat (Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl. 2007, § 113 Rn. 43). Bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit sind daher Auswirkungen der Veränderung der Sach- und Rechtslage bis zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung zu berücksichtigen (Kopp/Schenke, a.a.O., § 113 Rn. 44; so auch ausdrücklich für Sportwettenuntersagungen: OVG NRW, Beschlüsse vom 18. April 2007 – 4 B 1246/06 –, Rn. 55, zitiert nach juris, vom 22. Februar 2008 – 13 B 1215/07 –, Rn. 3 f., zitiert nach juris, und ergänzend vom 30. Juli 2008 – 4 B 2056/07 –, zitiert nach juris, Rn. 5 ff.; VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 29. März 2007 – 6 S 1972/06 –, NVwZ 2007, 724, vom 5. November 2007 – 6 S 2223/07 –, zitiert nach juris, Rn. 7, und vom 17. März 2008 – 6 S 3069/07 –, zitiert nach juris, Rn. 4; Hmb. OVG, Beschluss vom 25. März 2008 – 4 Bs 5/08 –, zitiert nach juris, Rn. 11; Bay. VGH, Beschlüsse vom 2. Juni 2008 – 10 CS 08.1102 –, zitiert nach juris, Rn. 15, und ergänzend vom 8. Juli 2008 – 10 CS 08.1364 –, zitiert nach juris, Rn. 13; sowie – ergänzend – Nds. OVG, Beschluss vom 8. Juli 2008 – 11 MC 71/08 –, zitiert nach der Rechtsprechungsdatenbank des Nds. OVG, II.B.1.a] m.w.N.; ferner VG Freiburg, Urteil vom 16. April 2008 – 1 K 2683/07 –, zitiert nach juris, Rn. 17; sowie Steegmann, ZfWG 2008, 26 [28]; offen Nds. OVG, Beschluss vom 10. Januar 2008 – 11 ME 479/07 –, zitiert nach juris, Rn. 3; a.A. VG Minden, Urteil vom 2. April 2008 – 3 K 897/05 –, zitiert nach juris; so wohl auch VG Halle, Beschluss vom 30. Januar 2008 – 3 B 881/07 –, zitiert nach juris, Rn. 12).

Auch aus den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Juni 2006 (– 6 C
19/06 –, BVerwGE 126, 149 [151 f.] = NVwZ 2006, 1175 [1177]) und des Bundesverfassungsgerichts vom 22. November 2007 (– 1 BvR 2218/06 –, NVwZ 2008, 301) ergibt sich nichts anderes, da sich beide Bundesgerichte an die Interpretation des Landesrechts durch den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (Urteil vom 29. September 2004 – 24 BV 03.3162 – , GewArch 2005, 78) gebunden sahen (vgl. OVG NRW, a.a.O., Rn. 57; Steegmann, ZfWG 2008, 26 [27 f.]). Das Bundesverfassungsgericht weist in seiner Entscheidung vielmehr sogar ausdrücklich darauf hin, dass es möglicherweise zu einem anderen Ergebnis gekommen wäre, wenn es nach dem jeweils maßgeblichen einfachen Recht für die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung auf einen späteren Zeitpunkt, insbesondere den der letzten mündlichen Verhandlung ankomme, „wofür immerhin die Dauerwirkung dieser Maßnahme für den betroffenen Unternehmer“ spreche (BVerfG, a.a.O., NVwZ 2008, 301 [303]).

I.
Maßgebliche Ermächtigungsgrundlage für die Untersagung des Anbietens von unerlaubten Sportwetten ist daher nunmehr nach deren Inkrafttreten vorrangig § 1 Abs. 1 GlüStVG i.V.m. § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 GlüStV (im Folgenden: § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 GlüStV).

Das am 22. Dezember 2007 veröffentlichte Berliner Landesgesetz über das öffentliche Glücksspiel (Glücksspielgesetz – GlüG, GVBl. 2007, 604) mit dem Zustimmungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag (Gesetz zum Glücksspielstaatsvertrag – GlüStVG, Art. I GlüG), dem Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag (AG GlüStV, Art. II GlüG) und den Gesetzen zur Änderung des Gesetzes über die Deutsche Klassenlotterie Berlin und die Stiftung Deutsche Klassenlotterie Berlin (DKLBG, Art. III GlüG), des Spielbankengesetzes (Art. IV GlüG), des Allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsgesetzes (ASOG, Art. V), der Verwaltungsgebührenordnung (Art. VI GlüG) und der Regelung des Inkrafttretens und Außerkrafttretens (Art. VII GlüG) ist am 23. Dezember 2007 (Art. VII S. 1 GlüG) in Kraft getreten. Laut Bekanntmachung der Senatsverwaltung für Inneres und Sport ist der Glücksspielstaatsvertrag am 1. Januar 2008 in Kraft getreten (vgl. Bekanntmachung über das Inkrafttreten des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland, GVBl. 2008, S. 8).

Nach § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 GlüStV kann die zuständige Behörde die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele untersagen. Vorliegend kann die Untersagungsverfügung jedoch nicht auf die Nichterfüllung der Erlaubnispflicht des § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV (und damit die Unerlaubtheit des Glücksspiels nach § 4 Abs. 1 S. 2 GlüStV) gestützt werden, da diese Erlaubnispflicht in der erforderlichen Zusammenschau mit § 5 S. 1 AG GlüStV i.V.m. § 10 Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV und dem dort konstituierten sog. Sportwettenmonopol des Landes Berlin gegen höherrangiges Recht verstößt (dazu 1., sowie II. und III.).

Die Untersagungsverfügung kann aber auch nicht auf die Verbote des § 4 Abs. 4 GlüStV
oder des § 21 Abs. 2 S. 3 GlüStV gestützt werden, da das Sportwettenangebot der Klägerin weder ein Angebot im Internet i.S.d. § 4 Abs. 4 GlüStV darstellt noch es sich dabei um „Wetten über Telekommunikationsanlagen“ handelt (dazu 2.). Die Unerlaubtheit des Glücksspiels i.S.d. § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 GlüStV kann sich zwar möglicherweise auch aus einem Verstoß gegen § 21 Abs. 2 S. 3 GlüStV (Ausschluss von Live-Wetten) oder gegen § 4 Abs. 1 i.V.m. § 21 Abs. 1 S. 1 GlüStV (keine Erlaubnisfähigkeit von Wetten, die keine Sportwetten sind) ergeben, insoweit ist dem Gericht aber eine geltungserhaltende Reduktion bzw. ein Austausch des Regelungsgehalts der Untersagungsverfügung verwehrt (dazu 3. und 4.).

1.
Als Eingriff in grundrechtlich geschützte Positionen der Klägerin bedarf die Untersagungsverfügung einer gesetzlichen Grundlage (a.). Zwar sind die Tatbestandsvoraussetzungen des § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 i.V.m. § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV erfüllt (dazu b.); gleichwohl kommt es aber nicht in Betracht, den Eingriff in die grundrechtlich geschützte Position der Klägerin auf diese Ermächtigungsgrundlage zu stützen, da die in § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV konstituierte Erlaubnispflicht im Zusammenhang mit § 4 Abs. 2 S. 2, § 10 Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV i.V.m. § 5 AG GlüStV nicht nur verfassungswidrig ist, sondern zudem im konkreten Fall gegen Gemeinschaftsrecht verstößt und daher infolge des Anwendungsvorrangs des Gemeinschaftsrechts der Klägerin nicht entgegengehalten werden kann (c.)

a.
Da die Vermittlung von Sportwetten vom Schutz des Grundrechts der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG erfasst ist, stellt die Untersagung der Vermittlung durch den Beklagten einen rechtfertigungsbedürftigen Eingriff in die Berufsfreiheit der Klägerin dar.

Art. 12 Abs. 1 GG schützt neben der freien Berufsausübung auch das Recht, einen Beruf frei zu wählen. Unter Beruf ist dabei jede auf Erwerb gerichtete Tätigkeit zu verstehen, die auf Dauer angelegt ist und der Schaffung und Aufrechterhaltung einer Lebensgrundlage dient (Tettinger/Mann, in: Sachs, GG, 4. Aufl. 2007, Art. 12 Rn. 29 m.w.N.). Ebenso wie das Veranstalten erfüllt auch das Vermitteln von Sportwetten diese Merkmale und steht somit als berufliche Tätigkeit unter dem Schutz des Grundrechts der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG (BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 – 1 BvR 1054/01 –, BVerfGE 115, 276 [300 ff.]; Voßkuhle/Bumke, Rechtsfragen der Sportwetten – Zur Genehmigungsbedürftigkeit und Genehmigungsfähigkeit der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten, Rechtsgutachten vom 27. Januar 2001, S. 41 ff.). Der Qualifizierung als Beruf im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG steht nicht entgegen, dass diese Tätigkeiten einfachgesetzlich verboten sind und das Veranstalten von Sportwetten in Berlin dem Staat vorbehalten ist. Einer die Merkmale des Berufsbegriffs grundsätzlich erfüllenden Tätigkeit ist der Schutz durch das Grundrecht der Berufsfreiheit nicht schon dann versagt, wenn das einfache Recht die gewerbliche Ausübung dieser Tätigkeit verbietet. Vielmehr kommt eine Begrenzung des Schutzbereichs von Art. 12 Abs. 1 GG in dem Sinne, dass dessen Gewährleistung von vornherein nur erlaubte Tätigkeiten umfasst, allenfalls hinsichtlich solcher Tätigkeiten in Betracht, die schon ihrem Wesen nach als verboten anzusehen sind, weil sie aufgrund ihrer Sozial- und Gemeinschaftsschädlichkeit schlechthin nicht am Schutz durch das Grundrecht der Berufsfreiheit teilhaben können (vgl. nur Tettinger/Mann, a.a.O., Art. 12 Rn. 36 ff. m.w.N.). Dies ist weder bei der gewerblichen Veranstaltung noch der gewerblichen Vermittlung von Sportwetten der Fall, auch wenn zur Begründung der ausschließlichen Zulassung eines staatlich verantworteten Wettangebots angeführt wird, dass die Ausnutzung der natürlichen Spiel- und Wettleidenschaft der Bevölkerung zu privaten und gewerblichen Gewinnzwecken sozial unerwünscht sei. Die geltende Rechtsordnung kennt vielmehr durchaus das Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten durch Privatpersonen als erlaubte Betätigung (dazu ausführlich und mit weiteren Nachweisen BVerwG, Urteil vom 23. August 1994 – 1 C 18.91 –, BVerwGE 96, 293 [296 ff.]; BVerfG,
Urteil vom 28. März 2006 – 1 BvR 1054/01 –, BVerfGE 115, 276 [300 ff.]; VG Berlin, Urteil vom 26. September 2007 – VG 35 A 107.07 –, S. 9 ff. des Umdrucks; siehe auch Voßkuhle, VerwArch 87 [1996], S. 395 [407 ff.]): So ist insbesondere § 284 StGB offen für eine Erlaubnisfähigkeit des Glücksspiels. Aus dem Wortlaut des § 284 Abs. 1 StGB wird bereits ersichtlich, dass nicht jegliches Glücksspiel eine strafbare Handlung darstellt, sondern nur soweit es „ohne behördliche Erlaubnis“ ausgeübt wird. Für den Teilbereich der Pferdewetten sind schließlich aufgrund des Rennwett- und Lotteriegesetzes vom 8. April 1922 (zuletzt geändert durch Verordnung vom 31. Oktober 2006, BGBl. I S. 2407) und der hierzu ergangenen Ausführungsbestimmung (i.d.F. vom 21. August 2002, BGBl. I S. 3322) Wetten bundesrechtlich – unabhängig von Veranstalter und Vermittler – zugelassen, und der Beruf des Buchmachers ist auch privaten Anbietern eröffnet. Dem entspricht ferner, dass der Gesetzgeber mit § 17 Rennwett- und Lotteriegesetz für im Inland veranstaltete öffentliche Sportwetten, die nicht Rennwetten nach diesem Gesetz sind, einen eigenen Steuertatbestand und insoweit auch eine spezielle Anzeigepflicht des Anbieters (vgl. § 31a Ausführungsbestimmung) geschaffen hat. Auch die ausdrückliche Erwähnung der Wetten in § 14 Abs. 2 und § 35 Abs. 9 GewO und der Glücksspiele in § 33h Nr. 3 GewO spricht dafür, dass diese Tätigkeiten nicht generell von der Rechtsordnung unerwünscht sind.

Damit ist – unabhängig von dem genauen Wettangebot – auch die Vermittlungstätigkeit der Klägerin vom Schutz der Berufsfreiheit erfasst. Auch Wettformen mit besonderem Gefährdungspotential (z.B. möglicherweise Live-Wetten) sind zunächst vom Schutzbereich der Berufsfreiheit erfasst und können nur auf gesetzlicher Grundlage untersagt werden. Dass die Vermittlungstätigkeit der Klägerin wegen einer besonderen Sozial- und Gemeinschaftsschädlichkeit einzelner Wetten (z.B. Wetten auf Ereignisse, die schon ihrem Wesen nach als verboten anzusehen sind) aus dem Schutzbereich herausfallen könnte, wurde weder vorgetragen, noch ist eine solche Schutzbereichsausnahme sonst ersichtlich.

Die Untersagungsverfügung stellt auch dann einen rechtfertigungsbedürftigen Eingriff in die Berufsfreiheit der Klägerin dar, wenn man berücksichtigt, dass die Vermittlung von Sportwetten ohne Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 S. 2 GlüStV bereits gesetzlich verboten ist.

b.
Als damit für eine Rechtfertigung des Eingriffs erforderliche gesetzliche Grundlage kommt § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 i.V.m. § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV in Betracht. Deren Tatbestandsvoraussetzungen sind erfüllt, da die Klägerin mit ihrem Wettbüro in der M.-Str. 14 bzw. 17, Berlin, in dem sie technische Übermittlungsgeräte zum Abschluss von Sportwetten bereithielt bzw. bereithalten wird, Glücksspiele vermittelt, und dieses Glücksspiel mangels der nach § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV erforderlichen Erlaubnis auch unerlaubt ist (§ 4 Abs. 1 S. 2 GlüStV). Bei den von der Klägerin angebotenen Sportwetten handelt es sich um ein Glücksspiel i.S.d. Glücksspielstaatsvertrags. Nach § 3 Abs. 1 S. 1 GlüStV liegt ein Glücksspiel vor, wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Dabei wird im nachfolgenden Satz weiter definiert, dass die Entscheidung über den Gewinn dann vom Zufall abhängt, wenn dafür der ungewisse Eintritt oder Ausgang zukünftiger Ereignisse maßgeblich ist. Bereits nach dieser Legaldefinition fallen Sportwetten unter die dem Glücksspielstaatsvertrag unterliegenden Glücksspiele (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17. März 2008 – 6 S 3069/07 –, zitiert nach juris, Rn. 6; VG Stade, Beschluss vom 6. Mai 2008 – 6 B 364/08 –, zitiert nach juris, Rn. 27; sowie ergänzend Hess. VGH, Beschluss vom 13. August 2008 – 7 B 1205/08 –, S. 10 des Umdrucks; siehe zu Glücksspielen i.S.d. § 284 Abs. 1 StGB: BVerwG, Urteile vom 28. März 2001 – 6 C 2/01 –, BVerwGE 114, 92 [94 f.], und vom 21. Juni 2006 – 6 C 19/06 –, BVerwGE 126, 149 [156]; OVG Berlin, Beschluss vom 15. Juli 2002 – 1 SN 36.00 –, GewArch 2003, 295 [295] m.w.N.). Dies stellt § 3 Abs. 1 S. 3 GlüStV noch einmal ausdrücklich klar, wenn er bestimmt, dass Wetten gegen Entgelt auf den Eintritt oder Ausgang eines zukünftigen Ereignisses Glücksspiele sind.

Hinsichtlich der Begriffe des Veranstaltens, Durchführens oder Vermittelns in § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 GlüStV kann nur eingeschränkt an die zu §§ 284 ff. StGB entwickelten Begrifflichkeiten angeknüpft werden. § 284 Abs. 1 StGB unterschied nur zwischen den Tatbestandsalternativen des Veranstaltens und des Bereithaltens von Einrichtungen für die Veranstaltung, wobei überwiegend ein weites Begriffsverständnis zugrunde gelegt wurde: Veranstalter im Sinne des § 284 Abs. 1 StGB ist, wer verantwortlich und organisatorisch den äußeren Rahmen für die Abhaltung des Glücksspiels schafft und der Bevölkerung dadurch den Abschluss von Spielverträgen ermöglicht. Diese Voraussetzungen können dadurch erfüllt werden, dass zur Durchführung des Spielbetriebes unter einer eigenen Firmenbezeichnung Räumlichkeiten angemietet werden und die erforderliche Ausstattung bereitgestellt wird, wenn Programme ausgelegt, Einzahlungen der Spieler entgegengenommen und Gewinne ausgezahlt werden.

Dass die Wettdaten an einen Dritten weitergeleitet werden und an diesen der Gewinnsaldo bis auf die Provision zu überweisen ist, ändert daran nichts. Der Begriff des Veranstaltens i.S.d. § 284 Abs. 1 StGB setzt nämlich nicht notwendig voraus, dass der Betroffene mit eigenem finanziellen Interesse am Ergebnis des Spielbetriebes tätig wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2006 – 6 C 19/06 –, BVerwGE 126, 149 [157]).

Ein derart weites Verständnis des Begriffs des Veranstalters liegt dem Glücksspielstaatsvertrag nicht zugrunde, vielmehr fungiert der Begriff des Veranstalters i.S.d. § 284 StGB als desjenigen, der dem Kunden den Abschluss von Spielverträgen ermöglicht (Sportwettenanbieter), als Oberbegriff für den Veranstalter i.S.d. Glücksspielstaatsvertrages und den Vermittler i.S.d. Glücksspielstaatsvertrages. So bestimmt § 3 Abs. 4 GlüStV: „Veranstaltet und vermittelt wird ein Glücksspiel dort, wo dem Spieler die Möglichkeit zu Teilnahme eröffnet wird.“ Aus § 3 Abs. 6 GlüStV ergibt sich als Definition des Vermittlers, dass er Spielverträge an einen Veranstalter vermittelt, wobei die Spielverträge einzeln oder zu Spielgemeinschaften zusammengeführt vermittelt werden können. Da aber die Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 GlüStV sowohl den Veranstalter (i.S.d. Glücksspielstaatsvertrags) und den Vermittler (i.S.d. Glücksspielstaatsvertrags) erfasst, kommt es auf diese Begriffsunterschiede nicht an. Schließlich verfügt die Klägerin auch über keine Erlaubnis des Landes Berlin zur Vermittlung von Sportwetten und kann sich auf eine der „C. (Malta) Ltd.“ auf Malta erteilte Konzession – unabhängig von ihrer räumlichen und inhaltlichen Reichweite (dazu hilfsweise Bay. VGH, Urteil vom 10. Juli 2006 – 22 Bv 05.457 –, zitiert nach juris, Rn. 38; Hess. VGH, Beschluss vom 14. September 2006 – 11 TG 1653/06 –, zitiert nach juris, Rn. 37) – nicht mit Erfolg berufen (st. Rspr. des VG Berlin und des OVG Berlin-Brandenburg, siehe z.B. VG Berlin, Beschluss vom 17. August 2006 – VG 35 A 97.05 –, zitiert nach juris, Rn. 17; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 17. November 2006 – 1 S 89.06 –, zitiert nach juris, Rn. 6; siehe auch Bay. VGH, Urteil vom 10. Juli 2006 – 22 Bv 05.457 –, zitiert nach juris, Rn. 38, sowie Beschluss vom 3. August 2006 – 24 CS 06.1365 –, NVwZ 2006, 1430 [1433]; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17. März 2008 – 6 S 3069/07 –, zitiert nach juris, Rn. 8; VG Karlsruhe, Urteil vom 12. März 2008 – 4 K 207/08 –, zitiert nach juris, Rn. 23; VG Freiburg, Urteil vom 16. April 2008 – 1 K 2683/07 –, zitiert nach juris, Rn. 21, m.w.N.; ferner Bundesregierung in der ergänzenden Antwort vom 22. Mai 2007 an die Europäische Kommission im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2003/4350, Rn. 20, abgedruckt als Anlage 6 zu Drs. 16/0826 des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 18. September 2007; siehe auch Korte, NVwZ 2004, 1449 [1452]; Mosbacher, NJW 2006, 3529 [3531] m.w.N.; umfassend zum Rechtsstreit VG München, Urteil vom 21. Juni 2006 – M 16 K 05.2229 –, zitiert nach juris, Rn. 43-56). Die in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union erteilte Konzession gilt nämlich nicht in Berlin. Auch der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) geht in seiner Spruchpraxis erkennbar davon aus, dass die in einem Mitgliedstaat erteilte Konzession nicht ohne weiteres in jedem anderen Mitgliedstaat der Union gilt (so auch Europäische Kommission, Schriftsatz vom 10. Dezember 2007 – JURM [2007] 170/PD/hb in den verb. Rs. C-316/07 u.a., ZfWG 2008, 94 ff., Rn. 55 ff.; ausführlich Generalanwalt Gulmann, Schlussanträge vom 16. Dezember 1993 – Rs. C-275/92 [Schindler] –, EuGHE 1994, 1039, Rn. 98 ff.). Denn der EuGH überlässt es ausdrücklich den nationalen Gerichten zu prüfen, ob die nationalen Rechtsvorschriften angesichts ihrer konkreten Anwendungsmodalitäten wirklich den Zielen dienen, die sie rechtfertigen können, und ob die in ihnen enthaltenen Beschränkungen nicht außer Verhältnis zu diesen Zielen stehen (EuGH, Urteil vom 6. November 2003 [Gambelli] – Rs. C-243/01 –, EuGHE 2003, 13031, Rn. 72). Diese Auffassung hat er auch im Urteil in der Rechtssache Placanica u.a. bestätigt (EuGH, Urteil vom 6. März 2007 – Rs. C-338/04 –, EuGHE 2007, 1891, Rn. 45, 57 f.). Eine derartige Prüfung wäre überflüssig, wenn die im Ausland erteilten Konzessionen in der gesamten Europäischen Gemeinschaft gälten. Es gibt auch sonst keinen gemeinschaftsrechtlichen Grund für die Annahme, eine in einem Mitgliedstaat der Union erteilte Erlaubnis könnte auch in einem anderen Mitgliedstaat ohne Weiteres Geltung beanspruchen. Dies griffe in unzulässiger Weise in den Hoheitsbereich der Mitgliedstaaten ein, ohne dass hierfür eine Rechtfertigung oder gar eine rechtliche Grundlage im Vertrag vorhanden wäre.

Es bestehen ferner insoweit auch keine Bedenken, dass die unter der alten Rechtslage ausgeübten Ermessenserwägungen in die neue Rechtslage „hineinwachsen“. Sowohl nach der alten als auch der neuen Rechtslage steht der Erlass der Untersagungsverfügung im Ermessen der zuständigen Behörde (§ 17 ASOG i.V.m. § 284 StGB i.V.m. Lotteriestaatsvertrag bzw. nunmehr § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 GlüStV) und sind die Ermessensleitlinien insoweit – angesichts der Entscheidung des Gesetzgebers für die weitgehende Beibehaltung eines staatlichen Monopols – im Wesentlichen unverändert geblieben (so wohl auch VG Gelsenkirchen, Beschlüsse vom 7. April 2008 – 7 L 179/08 und 201/08 –, beide zitiert nach juris, jeweils Rn. 5; Beschlüsse vom 8. April 2008 – 7 L 76/08, 77/08 und 78/08 –, alle zitiert nach juris, jeweils Rn. 8; sowie VG Bayreuth, Beschluss vom 30. Mai 2008 – B 1 S 08.445 –, S. 8 f. des Umdrucks; a.A. wohl VG Chemnitz, Urteil vom 8. Mai 2008 – 3 K 1516/05 –, S. 8 des Umdrucks).

c.
Gleichwohl kommt es nicht in Betracht, den Eingriff in die grundrechtlich geschützte Position der Klägerin auf die Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 i.V.m. § 4 Abs. 1 GlüStV zu stützen, da die in § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV konstituierte Erlaubnispflicht in Zusammenhang mit § 4 Abs. 2 S. 2, § 10 Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV i.V.m. § 5 AG GlüStV zu sehen ist und daher nicht nur wegen Verstoßes gegen die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) verfassungswidrig ist (dazu II.), sondern zudem im konkreten Fall gegen Gemeinschaftsrecht (Art. 49 EGV) verstößt und daher infolge des Anwendungsvorrangs des Gemeinschaftsrechts der Klägerin nicht entgegen gehalten werden kann (dazu III.)

2.
Die Untersagungsverfügung lässt sich auch nicht aus anderen Gründen der Unerlaubtheit auf die Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 GlüStV stützen. Nach § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 GlüStV kann die zuständige Behörde die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele untersagen. Entgegen der Ansicht des Beklagten ergibt sich die Unerlaubtheit aber vorliegend nicht aus den Verboten der § 4 Abs. 4, § 21 Abs. 2 S. 3 GlüStV, da es sich bei dem Sportwettenangebot der Klägerin weder um ein Veranstalten bzw. Vermitteln im Internet i.S.d. § 4 Abs. 4 GlüStV noch um Wetten über Telekommunikationsanlagen i.S.d. § 21 Abs. 2 S. 3 GlüStV handelt (siehe auch ergänzend BayVGH, Beschluss vom 8. Juli 2008 – 10 CS 08.1364 –, zitiert nach juris, Rn. 17 zur Sportwettenvermittlung in ortsfesten Annahmestellen an Sportwettunternehmen in Großbritannien und Gibraltar im Bezug auf das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV).

Nach dem Wortlaut des § 4 Abs. 4 GlüStV ist das Veranstalten und Vermitteln „im Internet“ verboten, nicht aber über die Übermittlung „über“ Internetleitungen. Das Verbot von Wetten über Telekommunikationsanlagen (§ 21 Abs. 2 S. 3 Alt. 2 GlüStV) bezieht sich auf das Angebot mittels Telekommunikationsanlagen (z.B. SMS-Wetten), nicht aber auf den Modus der Übermittlung vom Vermittler zum Veranstalter über Telekommunikationsanlagen, d.h. Datenfernübertragung.

Aus der Begründung zu § 4 Abs. 4 GlüStV folgt eindeutig, dass mit dem Internetverbot ein bestimmter Vertriebsweg, d.h. die Wettteilnahme im Internet, ausgeschlossen werden sollte, nicht aber Vorgaben zur verwendeten Kommunikationstechnologie getroffen werden sollten (siehe auch die Erläuterung der Bundesregierung im Schreiben an das Generalsekretariat der Europäischen Kommission vom 20. Mai 2008 im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866 – Wi 424.27 –, ZfWG 2008, 173 ff., Rn. 50 ff.). So heißt es in der Begründung zum Glücksspielstaatsvertrag (Begründung des Glücksspielstaatsvertrags, S. 15, abgedruckt als Anlage 11 zu Drs. 16/0826 des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 18. September 2007):

„Absatz 4 enthält das generelle Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet … Damit wird eine wesentliche Forderung erfüllt, die das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 28. März 2006 aufgestellt hat. Insbesondere vor dem Hintergrund der rechtlich gebotenen Ausrichtung des Wettangebots am Ziel der Bekämpfung der Wettsucht hat das Bundesverfassungsgericht die Möglichkeit der Wettteilnahme über das Internet als bedenklich angesehen … Zur Sicherstellung der Ziele des § 1 ist es daher geboten, dem Glücksspielbereich den Vertriebsweg Internet grundsätzlich zu untersagen. Damit wird zudem eine Forderung der Suchtexperten erfüllt, die ein konsequentes Verbot von Internet-Wetten und Online-Glücksspielen verlangen.“

Aus diesen Ausführungen ergibt sich, dass mit § 4 Abs. 4 GlüStV den besonderen Gefahren der Wettteilnahme im Internet begegnet werden sollte, auf die auch das Bundesverfassungsgericht hingewiesen hatte (BVerfGE 115, 276 [315]):

„Vor dem Hintergrund der rechtlich gebotenen Ausrichtung des Wettangebots am Ziel der Bekämpfung der Wettsucht und der Begrenzung der Wettleidenschaft ist auch die Möglichkeit der Wettteilnahme über das Internetangebot der Staatlichen Lotterieverwaltung bedenklich. Der Vertreter der Staatlichen Lotterieverwaltung hat … selbst dargelegt, dass sich über diesen Vertriebsweg jedenfalls derzeit der … Jugendschutz nicht effektiv verwirklichen lasse.“

Zu § 21 Abs. 2 S. 3 Alt. 2 GlüStV finden sich keine speziellen Ausführungen in der Gesetzesbegründung, es wird lediglich ausgeführt, dass „die Regelungen in den Absätzen 2 und 3, die dem erhöhten Suchtpotential von Sportwetten Rechnung tragen, … die Vorgaben [umsetzen], die das Bundesverfassungsgericht in Abschnitt C.II.2 des o.a. Urteils zur Veranstaltung von Sportwetten gesetzt hat“ (Begründung des Glücksspielstaatsvertrags, S. 26 f.). Die Vertragspartner des Glücksspielstaatsvertrags beziehen sich damit wohl auf die Forderung des Bundesverfassungsgerichts zur Neuregelung der Vertriebswege (BVerfGE 115, 276 [318]), insbesondere hatte das Bundesverfassungsgericht hinsichtlich der Möglichkeit der Abgabe von Sportwetten mittels Textnachrichten über Mobiltelefone (Short Messages Services, SMS) beanstandet, dass Sportwetten auf diese Weise „jederzeit und von jedem Ort aus grundsätzlich spielbar“ sind (BVerfGE 115, 276 [315]). Entsprechend dieser Beanstandung durch das Bundesverfassungsgericht hatte die DKLB unter dem 18. Mai 2006 mitgeteilt, dass sie in Umsetzung der verfassungsgerichtlichen Umgaben keine Wettmöglichkeiten über SMS mehr anbiete, so dass sich § 21 Abs. 2 S. 3 Alt. 2 GlüStV als gesetzliche Festschreibung der vorgezogenen tatsächlichen Umsetzung darstellt. Vorgaben zu den zwischen Vermittler und Veranstalter verwendeten Kommunikationstechnologien finden sich im Urteil des Bundesverfassungsgerichts hingegen nicht.

Diese Auslegung der § 4 Abs. 4 und § 21 Abs. 2 S. 3 Alt. 2 GlüStV entspricht auch der Unterscheidung durch Suchtexperten zwischen Angeboten im Internet (Online-Glücksspiel) und „Betrieb von privaten Wettbüros“ (Hayer/Meyer, Sucht 49 [2003], S. 212 [213 f., 217]) und der darauf basierenden Forderung, für das als besonders gefährliche erachtete Angebot im Internet (Online-Glücksspiel) besondere Vorkehrungen zu treffen (Hayer/Meyer, a.a.O., S. 214). Dieser Forderung wollte der Gesetzgeber mit der Schaffung der § 4 Abs. 4 und § 21 Abs. 2 S. 3 Alt. 2 GlüStV ausweislich der Begründung nachkommen (Begründung des Glücksspielstaatsvertrags, S. 15).

Schließlich spricht auch die von der DKLB angewandte und von der Aufsichtsbehörde – soweit ersichtlich – nicht beanstandete Praxis für die Auslegung, dass § 4 Abs. 4 und § 21 Abs. 2 S. 3 Alt. 2 GlüStV nur ausschließen, dass Sportwetten für den Kunden mittels Internet oder Mobiltelefon jederzeit und von jedem Ort aus spielbar sind, nicht aber ausschließen, dass in der Kommunikation zwischen Vermittler und Veranstalter moderne Kommunikationstechnologien verwendet werden. So erfolgt die Übermittlung der in einer Annahmestelle der DKLB abgegebenen Spielscheine mittels Datenleitung an die DKLB. Dazu heißt es in der Selbstbeschreibung der DKLB im Internetauftritt (http://www.lotto-berlin.de – Wir über uns – Lotto-Haus, Stand: 7. Juli 2008): Seit Juni 1997 werden „die Spielscheine … in der Verkaufsstelle elektronisch erfasst und per Datenleitung in die Zentrale geschickt, um dort von einer Computeranlage bearbeitet und ausgewertet zu werden.“ Nicht anders aber ist der vorliegende Fall zu bewerten, in dem die Spielscheine der Wettkunden in der Betriebsstätte der Klägerin entgegen genommen werden, um sodann eingelesen zu werden, damit elektronisch die Spielscheindaten an das private Wettunternehmen übermittelt werden können.

Sind daher § 4 Abs. 4 und § 21 Abs. 2 S. 3 Alt. 2 GlüStV tatbestandlich nicht erfüllt, so dass sich aus diesem Aspekt nicht die Unerlaubtheit des Glücksspielangebots der Klägerin ergibt, bedarf es keiner Prüfung, ob die Einschränkungen der § 4 Abs. 4 und § 21 Abs. 2 S. 3 Alt. 2 GlüStV angesichts eines erhöhten Gefährdungspotentials eines Angebots im Internet und über Telekommunikationsleitungen (dazu Hayer/Meyer, Sucht 49 [2003], S. 212 [214, 217]; BVerfGE 115, 276 [315]) mit höherrangigem Recht zu vereinbaren sind und ob das Land Berlin die Verbandskompetenz für eine länderübergreifend wirkende Untersagungsverfügung hätte (dazu OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 – 13 B 1215/07 –, zitiert nach juris, Rn. 7, 10 f. m.w.N.; sowie ergänzend VG Ansbach, Beschluss vom 15. August 2008 – AN 4 S 08.01112 –, zitiert nach juris, Rn. 37 ff.; sowie unter dem Aspekt der Ungeeignetheit Bay. VGH, Beschluss vom 7. Mai 2007 – 24 CS 07.10 –, GewArch 2007, 338; sowie ergänzend VG Mainz, Beschluss vom 17. Juli 2008 – 6 L 573.08.MZ –, S. 3 f. des Umdrucks).

3.
Die Unerlaubtheit des Glücksspiels i.S.d. § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 GlüStV kann sich vorliegend ebenso nicht aus einem Verstoß gegen § 21 Abs. 2 S. 3 GlüStV ergeben, auch wenn die Klägerin möglicherweise (auch) Live-Wetten vermittelt. Denn in diesem Fall hätte eine auf die nach § 21 Abs. 2 S. 3 GlüStV verbotenen und somit unerlaubten Live-Wetten beschränkte Untersagungsverfügung erfolgen müssen. Dem Gericht ist es verwehrt, im Wege einer geltungserhaltenden Reduktion statt einer unbeschränkten Untersagungsverfügung eine auf Live-Wetten beschränkte Untersagungsverfügung anzunehmen.

Zum einen ist fraglich, ob das Gericht nicht mit einer solchen geltungserhaltenden Reduktion eigene Ermessenserwägungen anstellen würde und so in unzulässiger Weise in den der Verwaltung zugewiesenen Entscheidungsbereich eingreifen (Rechtsgedanke des § 114 S. 1 VwGO und des § 47 Abs. 1 VwVfG) und damit den Grundsätzen der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG) zuwiderhandeln würde. Die offensichtlich einheitliche Ermessensentscheidung durch den Beklagten ist insoweit durch das Gericht nicht teilbar. Zum anderen ist eine solche geltungserhaltende Reduktion auch bereits mangels sprachlicher Teilbarkeit unmöglich.

Nach dem zur Kontrolle Allgemeiner Geschäftsbedingungen (AGB) in der Rechtsprechung entwickelten „blue-pencil“-Test ist die Teilbarkeit einer Klausel mittels einer Streichung des unwirksamen Teils mit einem "blauen Stift" zu ermitteln, wobei maßgeblich ist, ob die Klausel mehrere sachliche Regelungen enthält und der unzulässige Teil sprachlich eindeutig abtrennbar ist (BAG, Urteil vom 12. März 2008 – 10 AZR 152/07 –, zitiert nach juris, Rn. 28 = NZA 2008, 699 [701] m.w.N.). Bereits an einer solchen sprachlichen Abtrennbarkeit fehlt es vorliegend. In der Untersagungsverfügung sind nicht mehrere Tätigkeiten der Klägerin aufgeführt, die untersagt werden sollen (z.B. Live-Wetten, Internetwetten usw.), sondern die Vermittlung von Sportwetten ist generell untersagt.

Kann die umfängliche Untersagungsverfügung daher nicht durch das Gericht im Wege einer geltungserhaltenden Reduktion auf eine auf einem Verstoß gegen § 21 Abs. 2 S. 3 GlüStV basierte Untersagung von Live-Wetten gestützt werden, so bedarf es keiner Prüfung, ob die Einschränkungen des § 21 Abs. 2 S. 3 GlüStV angesichts des erhöhten Gefährdungspotentials eines Angebots von Live-Wetten mit hoher Ereignisfrequenz (dazu Hayer/Meyer, Sucht 49 [2003], S. 212 [214]; Ruttig, ZfWG 2008, 202 [203]) mit höherrangigem Recht zu vereinbaren ist.

4.
Die Unerlaubtheit des Glücksspiels i.S.d. § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 GlüStV kann auch nicht auf einen Verstoß gegen § 4 Abs. 1 i.V.m. § 21 Abs. 1 S. 1 GlüStV gestützt werden. Der Verfahrensbevollmächtigte des Beklagten hat zwar darauf hingewiesen, dass die Klägerin etwaig auch Wetten vermittle, die keine – nach § 21 Abs. 1 S. 1 GlüStV ausschließlich erlaubnisfähigen – Sportwetten seien (z.B. Hundewetten, Wetten auf politische Ereignisse). In diesem Fall hätte möglicherweise eine auf die nach § 21 Abs. 1 S. 1 GlüStV nicht erlaubnisfähigen und somit nach § 4 Abs. 1 S. 2 GlüStV – unabhängig vom sog. Sportwettenmonopol des Landes Berlin – verbotenen und daher unerlaubten Wetten bezogene Untersagungsverfügung erfolgen können. Dem Gericht ist es aber verwehrt, im Wege eines geltungserhaltenden Austausches des Regelungsgehalts der Untersagungsverfügung statt einer „Untersagung von Sportwetten“ eine „Untersagung von Wetten, die keine Sportwetten sind“ anzunehmen.

II.
Das im Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) und dem Berliner Gesetz über das öffentliche Glücksspiel (Glücksspielgesetz, GlüG) ausgestaltete sog. Sportwettenmonopol des Landes Berlin ist verfassungswidrig, da es als Eingriff in die Berufsfreiheit der privaten Anbieter von Sportwetten (d.h. der privaten Veranstalter und Vermittler von Sportwetten) verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen ist.

1.
Da das Anbieten von Sportwetten vom Schutz des Grundrechts der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG erfasst ist (a.), stellt das sog. staatliche Sportwettenmonopol einen rechtfertigungsbedürftigen Eingriff in die Berufsfreiheit der privaten Sportwettenanbieter dar (b.), dessen derzeitige rechtliche Ausgestaltung nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt (c.)

a.
Aus den obigen Ausführungen ergibt sich bereits, dass sowohl das Veranstalten als auch
das Vermitteln von Sportwetten und damit insgesamt das Anbieten von Sportwetten vom Schutz des Grundrechts der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG erfasst sind (s.o., B.I.1.a.).

b.
Das durch § 4 Abs. 1 und Abs. 2 S. 2, § 10 Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV i.V.m. § 5 S. 1 AG GlüStV geschaffene sog. Wettmonopol des Landes Berlin stellt wegen des mit ihm einhergehenden Ausschlusses gewerblicher Wettveranstaltungen durch private Wettunternehmen sowie des Ausschlusses der Vermittlung von Sportwetten, die nicht vom Land Berlin bzw. von der DKLB veranstaltet werden, einen rechtfertigungsbedürftigen Eingriff in die Berufsfreiheit der privaten Sportwettenveranstalter und -vermittler (Sportwettenanbieter) dar. Nach § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV unterliegt nicht nur die Veranstaltung, sondern auch die Vermittlung öffentlicher Glücksspiele der Erlaubnispflicht. Diese Erlaubnispflicht des § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV ist nicht isoliert zu betrachten, sondern in Zusammenhang mit den Regelungen der formellen und materiellen Voraussetzung der Erlaubniserlangung insbesondere in § 10 Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV i.V.m. § 5 AG GlüStV zu sehen (vgl. ergänzend VG Freiburg, Urteil vom 9. Juli 2008 – 1 K 2130/06 –, zitiert nach juris, Rn. 16; sowie ebenfalls ergänzend Nds. OVG, Beschluss vom 8. Juli 2008 – 11 MC 71/08 –, zitiert nach der Rechtsprechungsdatenbank des Nds. OVG, II.B.1.c] m.w.N.).

Mit der Regelung in § 4 Abs. 1 S. 1, § 10 Abs. 2 GlüStV i.V.m. § 5 AG GlüStV wird ein staatliches Monopol für die Veranstaltung von Glücksspielen geschaffen, da die nach § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV erforderliche Erlaubnis für die Veranstaltung von Glücksspielen nur den Ländern oder juristischen Personen des öffentlichen Rechts oder privatrechtlichen Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts maßgeblich beteiligt sind, erteilt werden kann (§ 10 Abs. 2 GlüStV). Im Land Berlin dürfen öffentliche Glücksspiele nur vom Land Berlin selbst veranstaltet werden (§ 5 S. 1 AG GlüStV), das sich bei der Durchführung der Deutschen Klassenlotterie Berlin (DKLB) bedient (§ 5 S. 2 AG GlüStV), einer Anstalt des öffentlichen Rechts (§ 1 S. 1 DKLBG). Dies erfolgt „im Erlaubniswege“ (vgl. Drs. 16/0826, S. 51),  indem der DKLB eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV i.V.m. § 7 Abs. 1 S. 1 AG GlüStV erteilt wird. Damit ist sowohl das Land Berlin Veranstalter von Glücksspielen (siehe § 5 S. 1 AG GlüStV: „Glücksspiele dürfen im Land Berlin nur vom diesem … veranstaltet werden.“; sowie auch § 5 S. 2 AG GlüStV: „von ihm [dem Land Berlin] veranstaltete Lotterien und Sportwetten“, sowie § 6 Abs. 1 AG GlüStV: „Das Land Berlin kann folgende Glücksspiele
veranstalten …“) als auch die DKLB Veranstalterin von Glücksspielen (vgl. § 25 Abs. 2 S. 2 GlüStV, wonach nur der Veranstalter von Glücksspielen für die in seine Vertriebsorganisation eingegliederten Vermittler für diese einen Antrag auf Erteilung der Vermittlung stellen kann, und die Regelung des § 8 Abs. 1 S. 2 AG GlüStV, wonach die Erlaubnis für Annahmestellen von der DKLB [und nicht vom Land Berlin] zu beantragen ist).

Es besteht daher ein staatliches Monopol für die Veranstaltung von Sportwetten. Die Ausnahme zu diesem Veranstaltungsmonopol für „Lotterien mit geringem Gefährdungspotential“ (§ 11 AG GlüStV) nach § 5 S. 4 AG GlüStV i.V.m. §§ 10 Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV findet nur auf Lotterien und damit schon begrifflich (vgl. nur § 5 S. 2, § 6 Abs. 1 und 2 AG GlüStV, in denen sowohl „Lotterien“ als auch „Sportwetten“ aufgezählt werden) und systematisch (siehe die Überschrift des Dritten Abschnitt des GlüStV, während die sportwettenbezogene Regelung des § 21 GlüStV sich im Fünften Abschnitt findet) auf Sportwetten keine Anwendung.

Gleiches gilt für die „kleinen Lotterien“ (§ 12 AG GlüStV), die nach § 12 Abs. 1 AG GlüStV unter den dort aufgeführten Voraussetzungen allgemein erlaubt werden können. Der Beklagte weist zwar zutreffend darauf hin, dass kein staatliches Monopol für die Vermittlung von staatlichen Glücksspielen bestehe (siehe auch Begründung des Glücksspielstaatsvertrags, S. 6, abgedruckt als Anlage 11 zu Drs. 16/0826 des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 18. September 2007; siehe auch Schreiben der Bundesregierung an das Generalsekretariat der Europäischen Kommission vom 20. Mai 2008 im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866 – Wi 424.27 –, ZfWG 2008, 173 ff., Rn. 138), da die nach § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV erforderliche Erlaubnis für die Vermittlung von Glücksspielen auch an andere nicht dem Land Berlin zuzuordnende Stellen erteilt werden kann (Gegenschluss aus § 10 Abs. 2 GlüStV i.V.m. § 5 S. 1 und S. 2 AG GlüStV, sowie die Begriffsbestimmung in § 3 Abs. 6 GlüStV und die Regelungen in § 19 GlüStV i.V.m. §§ 13 f. AG GlüStV). Das Erlaubnisverfahren nach § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV ist aber nur für die Vermittler staatlicher Wettangebote geschaffen worden; die Erteilung einer solchen Erlaubnis an Vermittler privater Sportwettangebote ist nach § 4 Abs. 2 S. 2 i.V.m. § 10 Abs. 5 und Abs. 2 GlüStV ausgeschlossen: Nach § 4 Abs. 2 S. 2 GlüStV darf eine Erlaubnis für das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele nur für solche Glücksspiele erteilt werden, deren Veranstaltung nach dem Glücksspielstaatsvertrag erlaubt ist, d.h. wegen der Regelung in § 5 S. 1 AG GlüStV i.V.m. § 10 Abs. 5 und Abs. 2 GlüStV nur für vom Land Berlin veranstaltete Glücksspiele. (Gewerblichen) Vermittlern von Glücksspielen, die nicht (auch) vom Land Berlin bzw. von der DKLB veranstaltet werden (vgl. § 19 GlüStV, §§ 6, 13 f. AG GlüStV), wird die gemäß § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV erforderliche Erlaubnis nicht erteilt. Danach behalten der Glücksspielstaatsvertrag und das Berliner Glücksspielgesetz die Veranstaltung von Wetten im Land Berlin dem Staat vor, ohne die Möglichkeit zur Erteilung einer Erlaubnis für gewerbliche Wettangebote durch private Wettunternehmen vorzusehen. Dieses Veranstaltungsverbot wird durch ein Verbot der Vermittlung von Wetten, die nicht vom Land Berlin bzw. von der DKLB veranstaltet werden, verlängert. Dieses somit im Land Berlin bestehende sog. staatliche Wettmonopol stellt wegen des mit ihm einhergehenden Ausschlusses gewerblicher Wettveranstaltung durch private Wettunternehmen sowie des Ausschlusses der Vermittlung von Wetten, die nicht vom Land Berlin bzw. von der DKLB veranstaltet werden, einen rechtfertigungsbedürftigen Eingriff in die Berufsfreiheit der privaten Sportwettenveranstalter und -vermittler (Sportwettenanbieter) dar.

c.
Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit sind nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG, der auch für Maßnahmen gilt, die die Freiheit der Berufswahl betreffen, nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt. Dies ist der Fall, wenn die eingreifende Norm kompetenzgemäß erlassen wurde sowie durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt wird (dazu [1]) und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht (dazu [2]) (vgl. BVerfGE 115, 276 [304] m.w.N.; sowie BVerfG, Beschluss vom 19. Juli 2000 – 1 BvR 539/96 [Spielbanken II] –, BVerfGE 102, 192 [213]). Dabei sind an die Rechtfertigung besonders hohe Anforderungen zu stellen, wenn es sich – wie hier – um ein staatliches Monopol für eine bestimmte wirtschaftliche Tätigkeit handelt (Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 9. Aufl. 2007, Art. 12 Rn. 39, 64; Papier, Staatliche Monopole und Berufsfreiheit, in: Burmeister, FS Stern, 1997, S. 543 [548 f., 554 ff.], jeweils m.w.N.).

(1)
Ein staatliches Monopol für eine bestimmte berufliche bzw. wirtschaftliche Tätigkeit wirkt sich für den Bürger wie eine objektive Zulassungsschranke aus und ist daher grundsätzlich nur zulässig, wenn ein überragend wichtiges bzw. besonders wichtiges Gemeinschaftsgut dies zwingend erfordert (BVerfG, Urteile vom 4. April 1967 – 1 BvR 84/65 –, BVerfGE 21, 261 [267], und vom 18. Dezember 1968 – 1 BvL 5/64 u.a. –, BVerfGE 25, 1 [11] m.w.N.; zusammenfassend Jarass, a.a.O., Art. 12 Rn. 39, 64). Von diesem Grundsatz hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Spielbankenentscheidung Ausnahmen für Berufe mit atypischen Besonderheiten angenommen (BVerfG, Beschluss vom 19. Juli 2000 – 1 BvR 539/96 [Spielbanken II] –, BVerfGE 102, 192 [215]): Der Betrieb einer Spielbank sei eine an sich unerwünschte Tätigkeit, die der Staat gleichwohl erlaube, um das illegale Glücksspiel einzudämmen, dem nicht zu unterdrückenden Spieltrieb des Menschen staatlich überwachte Betätigungsmöglichkeiten zu verschaffen und dadurch die natürliche Spielleidenschaft vor strafbarer Ausbeutung zu schützen. Diesen Besonderheiten des Spielbanken„marktes“ würde nicht angemessen Rechnung getragen, wenn der Staat Eingriffe in das Recht der freien Wahl des Berufes des Spielbankunternehmers nur unter der Voraussetzung vornehmen dürfte, dass dies zum Schutz überragend wichtiger Gemeinschaftsgüter und zur Abwehr ihnen drohender schwerer Gefahren notwendig sei. Die Eigentümlichkeiten des Gegenstandes der beruflichen Tätigkeit erforderten hier einen breiteren Regelungs- und Gestaltungsspielraum des staatlichen Gesetzgebers. Ausreichend, im Interesse eines wirksamen Grundrechtsschutzes allerdings auch erforderlich, sei deshalb, Beschränkungen des Zugangs zu jenem Beruf nur davon abhängig zu machen, dass mit der im Einzelfall beabsichtigten Beschränkung „wichtige Gemeinwohlbelange“ verfolgt würden.

Diese Rechtsprechung ist in der Literatur auf Kritik gestoßen, da der Begriff der Unerwünschtheit keine grundrechtlich relevante Kategorie sei und die dahinter stehenden Erwägungen erst die Ebene der Abwägung der verschiedenen Interessen im Rahmen der Angemessenheit eines Eingriffs beträfen, auf diese Weise aber überhaupt nicht thematisiert würden (Dietlein, BayVBl. 2002, 161 [163]; Sodan, NJW 2003, 257 [260]; Voßkuhle/Bumke, Rechtsfragen der Sportwetten, 2001, S. 57). Darüber hinaus war unklar, ob die Ausnahme für den Betrieb von Spielbanken auf das gesamte Glücksspielwesen (so Dietlein, BayVBl. 2002, 161 [163]; sowohl auch Thiel, GewArch 2001, 96 [99]) und ob sie insbesondere auch auf Sportwetten (offen BVerwG, Urteil vom 28. März 2001 – 6 C 2/01 –, BVerwGE 114, 92 [99]; a.A. Horn, JZ 2006, 789 [790]; Voßkuhle/Bumke, Rechtsfragen der Sportwetten, 2001, S. 56 f.) zu übertragen sei oder inwiefern zwischen einzelnen Glücksspielen differenziert werden müsse.

In seiner Entscheidung zu Sportwetten hat das Bundesverfassungsgericht diese Überlegungen zu ausnahmsweise anzunehmenden niedrigeren Anforderungen an das verfassungskonforme Ziel eines Eingriffs in die Wahl der Berufsfreiheit mit der Wirkung einer objektiven Berufszulassungsschranke nicht ausdrücklich aufgegriffen (BVerfGE 115, 276 [303 ff.]), so dass sowohl unklar ist, ob es weiterhin in atypischen Fällen von der Grundstruktur der „Drei-Stufen-Theorie“ abweichen wird, als auch, ob die Sportwettenproblematik einen solchen atypischen Fall darstellt (so auch Horn, JZ 2006, 789 [790]; Kment, NVwZ 2006, 617 [619]; vgl. auch Pestalozza, Verfassungsrechtliche Aspekte des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Berlin [VG 35 A 52.08] vom 2. April 2008 – Rechtsgutachterliche Stellungnahme erstattet im Auftrag des Verbandes Europäischer Wettunternehmer vom 27. Juni 2008, S. 5 f., im Folgenden: Pestalozza, Rechtsgutachten 2008). Das Bundesverfassungsgericht hat aber klargestellt, dass die Gründe des Gemeinwohls zur Rechtfertigung des Eingriffs nach der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs zu bestimmen sind (BVerf-GE 115, 276 [304]). In seiner weiteren Prüfung hat es dann „legitime Gemeinwohlziele“ bzw. „legitime Ziele“ zur Rechtfertigung des Eingriffs ausreichen lassen (BVerfGE 115, 276 [304, 306]), wobei nur das Hauptziel als „besonders wichtiges Gemeinwohlziel“ (BVerfGE 115, 276 [304]) verstanden und als „überragend wichtiges Gemeinwohlziel“ (BVerfGE 115, 276 [304]) qualifiziert wird. Damit legt das Bundesverfassungsgericht insoweit an das – von ihm so bezeichnete – Sportwettenmonopol Maßstäbe an, die nicht strenger als die Anforderungen an Beschränkungen der Berufsausübung sind (Pestalozza, NJW 2006, 1711 [1713]). In einer weiteren Entscheidung zum Spielbankenrecht nimmt das Bundesverfassungsgericht eine Rechtfertigung durch „überwiegende Gründe des Gemeinwohls“ an (BVerfG, Beschluss vom 26. März 2007 – 1 BvR 2228/02 [Spielbanken III] –, NVwZ-RR 2008, 1 [2]).

Unabhängig davon, ob die dargestellten Maßstäbe aus dem Spielbankenbeschluss nun uneingeschränkt auf den Bereich der Sportwetten zu übertragen sind, liegen jedenfalls hinreichend gewichtige Gemeinwohlziele vor.

(a)
Bei der mit dem Glücksspielstaatsvertrag bezweckten Verhinderung der Entstehung von
Glücksspielsucht und Wettsucht und wirksamen Bekämpfung der Wettsucht (§ 1 Nr. 1 GlüStV) als „wichtigstes Ziel des Staatsvertrages“ (so Begründung des Glücksspielstaatsvertrags, S. 10, abgedruckt als Anlage 11 zu Drs. 16/0826 des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 18. September 2007) handelt es sich im Hinblick auf die von Sportwetten ausgehenden Gefahren (Hayer/Meyer, Sucht 49 [2003], S. 212 [214 ff.]; siehe auch Drogen- und Suchtbericht 2008 der Drogenbeauftragten der Bundesregierung, S. 15, 96) um ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel und damit um ein legitimes Ziel zur Beschränkung der Berufsfreiheit der Sportwettenanbieter (so bereits zum Lotteriestaatsvertrag 2004 BVerfGE 115, 276 [304 ff.]; BVerwG, Urteil vom 28. März 2001 – 6 C 2/01 –, BVerwGE 114, 92 [100]; siehe auch BVerfG, Beschluss vom 26. März 2007 – 1 BvR 2228/02 –, NVwZ-RR 2008, 1 [2]; kritisch noch Voßkuhle/Bumke, Rechtsfragen der Sportwetten, 2001, S. 62 ff.).

Auch bei dem mit dem Ziel der Verhinderung der Entstehung von Wettsucht und der Suchtbekämpfung in engem Zusammenhang stehenden Ziel des Spieler- und Jugendschutzes (§ 1 Nr. 3 GlüStV) handelt es sich um ein legitimes Ziel des sog. staatlichen Sportwettenmonopols. Ferner sind die Sicherstellung der ordnungsgemäßen Durchführung der Glücksspiele (§ 1 Nr. 4 Alt. 2 GlüStV), der Schutz der Spieler vor betrügerischen Machenschaften seitens der Wettanbieter (§ 1 Nr. 4 Alt. 2 GlüStV) sowie der darüber gehende Spielerschutz (§ 1 Nr. 3 Alt. 2 GlüStV) legitime Ziele zur Beschränkung der Berufsfreiheit der Sportwettenanbieter (so bereits zum Lotteriestaatsvertrag 2004 BVerfGE 115, 276 [305]; siehe auch BVerfGE 102, 197 [216]; siehe auch BVerfG, Beschluss vom 26. März 2007 – 1 BvR 2228/02 –, NVwZ-RR 2008, 1 [2]; kritisch Rausch, GewArch 2001, 102 [109]; Voßkuhle/Bumke, Rechtsfragen der Sportwetten, 2001, S. 64 f.). Legitimes Ziel ist außerdem die Abwehr von Gefahren aus mit dem Wetten verbundener Folge- und Begleitkriminalität nach § 1 Nr. 4 Alt. 3 GlüStV (so bereits zum Lotteriestaatsvertrag 2004 BVerfGE 115, 276 [306 f.]; siehe auch BVerfG, Beschluss vom 26. März 2007 – 1 BvR 2228/02 –, NVwZ-RR 2008, 1 [2]; kritisch Rausch, GewArch 2001, 102 [109]). Das in § 1 Nr. 2 GlüStV niedergelegte Ziel der Begrenzung des Glücksspielangebots ist hingegen nur dann ein verfassungskonformes Ziel, wenn es nicht nur um den Ausschluss privater Sportwettenanbieter gehen sollte (VG Freiburg, Urteil vom 16. April 2008 – 1 K 2683/07 –, zitiert nach juris, Rn. 30). Der Ausschluss privaten Gewinnstrebens kann vielmehr bei einer Tätigkeit, die von Art. 12 Abs. 1 GG gerade auch hinsichtlich ihrer Ausübung zum privaten finanziellen Nutzen geschützt wird, nur ein seinerseits rechtfertigungsbedürftiges Mittel darstellen, mit dem die anderen legitimen Ziele erreicht werden (BVerfGE 115, 276 [307 f.]). Soweit mit § 1 Nr. 2 GlüStV generell die Sicherstellung des geordneten Spielbetriebs beabsichtigt ist, handelt es sich dabei um ein legitimes Ziel (s.o.).

(b)
Demgegenüber scheiden finanzielle Interessen des Staates zur Rechtfertigung eines staatlichen Sportwettenmonopols aus (BVerfGE 102, 197 [216]; BVerfGE 115, 276 [307]; siehe auch BVerfG, Beschluss vom 26. März 2007 – 1 BvR 2228/02 –, NVwZ-RR 2008, 1 [2]). Einnahme- oder Gewinnerzielung durch den Staat oder ein sonstiges öffentliches Gemeinwesen stellt in keinem Fall einen Gemeinschaftswert dar, der Eingriffe der vorliegenden Qualität in die Berufswahlfreiheit rechtfertigt (vgl. Papier, a.a.O., S. 543 [555]; Rausch, GewArch 2001, 102 [109]). Aus diesem Grund wurde das zuvor in § 1 Nr. 5 Lotteriestaatsvertrag festgelegte und vom Bundesverfassungsgericht beanstandete (BVerfGE 115, 276 [307]) Ziel des damaligen Staatsvertrages, „sicherzustellen, dass ein erheblicher Teil der Einnahmen aus Glücksspielen zur Förderung öffentlicher oder steuerbegünstigter Zwecke im Sinne der Abgabenordnung verwendet wird“, nicht übernommen. Ein nahezu wortgleicher Passus findet sich aber nunmehr in § 10 GlüStV unter der irreführenden Überschrift „Sicherstellung eines ausreichenden Glücksspielangebots“. Dort heißt es in Abs. 4: „Es ist sicherzustellen, dass ein erheblicher Teil der Einnahmen aus Glücksspielen zur Förderung öffentlicher oder gemeinnütziger, kirchlicher oder mildtätiger Zwecke verwendet wird“. In einer früheren Entwurfsfassung war der entsprechende Absatz sogar noch wortgleich mit dem früheren § 1 Nr. 5 Lotteriestaatsvertrag formuliert (§ 9 Abs. 4 Glücksspielstaatsvertrag-Entwurf vom 25. Oktober 2006).

Das Gericht hat daher Zweifel, ob insofern nicht weiter Ziele verfolgt werden, die keine legitimen Zwecke darstellen (zu solchen Zweifeln aus gemeinschaftsrechtlicher Perspektive VG Arnsberg, Beschlüsse vom 5. März 2008 – 1 L 12/08 –, zitiert nach juris, Rn. 32 ff., und vom 13. März 2008 – 1 L 29/08 –, zitiert nach juris, Rn. 36 ff.; siehe auch ergänzend VG Freiburg, Urteil vom 9. Juli 2008 – 1 K 2130/06 –, zitiert nach juris, Rn. 26). Es kommt auch nicht in Betracht, § 10 Abs. 4 GlüStV lediglich als eine akzessorische Regelung zur Abwicklung der Nebenfolgen des staatlichen Veranstaltungsmonopols anzusehen (Pestalozza, Rechtsgutchten 2008, S. 11 f.; a.A. Dietlein, Verfassungsrechtliche Analyse des Beschlusses des VG Berlin vom 2. April 2008, Az.: VG 35 A 52.08 – Kurzgutachterliche Stellungnahme im Auftrag der DKLB vom 11. Mai 2008, S. 16, im Folgenden: Dietlein, Kurzgutachten 2008), da im Gesetzgebungsverfahren die fortbestehenden finanziellen Interessen des Gesetzgebers deutlich zum Ausdruck gebracht wurden. Äußerungen im Gesetzgebungsverfahren können ergänzend zur Auslegung eines Gesetzes herangezogen werden (Bull/Mehde, Allg. Verwaltungsrecht mit Verwaltungslehre, 7. Aufl. 2005, Rn. 540, 544). Dies gilt insbesondere dann, wenn sie sich – wie hier – nicht auf Äußerungen einzelner am Gesetzgebungsverfahren Beteiligter beschränken, sondern sich vielmehr sowohl in der amtlichen Begründung des Gesetzes als auch in der abschließenden Erörterung des Gesetzes im Parlament finden.

In der einleitenden Begründung zum Berliner Glücksspielgesetz führt der Landesgesetzgeber aus, dass der bei einer partiellen Öffnung des Monopols zu befürchtende Wegfall des – von ihm so bezeichneten – staatlichen Glücksspielmonopols zur Folge hätte, „dass sich die Ziele des Staatsvertrages nicht gleichwertig verwirklichen ließen und die Einnahmen der Länder aus dem staatlichen Glücksspielmonopol weitgehend entfielen“ (Drs. 16/0826 des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 18. September 2007, S. 4).

In der Beratung im Abgeordnetenhaus vor der Abstimmung über das Landesgesetz über das öffentliche Glücksspiel, das mit den Stimmen der Berliner Regierungskoalition aus SPD und Linksfraktion sowie den Stimmen der CDU und Bündnis 90 / Die Grünen gegen die Stimmen der FDP angenommen wurde (Berliner Plenarprotokoll 16/22 vom 6. Dezember 2007, S. 1878), bezogen sich zwar der Abgeordnete Treichel (SPD) auf den mit dem Gesetz bezweckten Jugend- und Spielerschutz (S. 1875) und der Abgeordnete Behrendt (Grüne) auf die Eindämmung der Spielsucht (S. 1877 f.). Andere Abgeordnete begründeten ihre Zustimmung aber mit den maßgeblichen fiskalischen Interessen.

So führte der Abgeordnete Statzkowski (CDU) unter Verweis auf die Argumentation des Ministerpräsidenten Schleswig-Holsteins die Sicherung der mit dem staatlichen Lotterieangebot verbundenen Zweckabgaben an (S. 1875 f.):

„Es ist ganz interessant, sich mit den Argumenten gerade von Herrn Carstensen auseinanderzusetzen, der sich beispielsweise dazu geäußert hat, dass es aus seiner Sicht keine rechtlichen Alternativen gibt, um die Zweckerträge aus dem Glücksspiel zu sichern. Es geht – so Herr Carstensen – immerhin um 68 Millionen Euro im Jahr.“

Nach beispielhafter Aufführung der verwendeten Gelder im Land Berlin für gesellschaftliche, kulturelle und sportliche Zwecke fährt der Abgeordnete fort: „Gerade in Berlin sind die Probleme besonders groß, denn die Regelfinanzierung von Jugendund Sportprojekten aus den Lottomitteln ist gang und gäbe.“, um abschließend auszuführen:

„Uns liegt der Sport, uns liegen die gemeinnützigen Mittel, die hierfür ausgegeben werden, am Herzen, und deshalb werden wir dieser Gesetzesvorlage zustimmen.“

An diese Ausführungen schloss sich der Abgeordnete Liebich (Linksfraktion) an, indem er die finanziellen Interessen (zumindest) als gleichwertige Ziele des staatlichen Veranstaltungsmonopols des Landes Berlin neben der Begrenzung der Spielsucht ausmachte (S. 1876 f.):

„Es wirkt ein bisschen skurril, wenn man die Begründung liest, die man gewählt hat und die ich gerne noch einmal vortrage: Es ist das Ziel dieses Landesgesetzes, das Glücksspielangebot zu begrenzen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken. – Das sind Formulierungen, die runtergehen wie Öl. Ich freue mich, dass dieses Hauptziel mit diesem Gesetz erfüllt wird. Es gibt die kleine Begleitfolge, auf die der Kollege Statzkowski bereits ausführlich eingegangen ist, die uns lieb und teuer ist und die in dem Haushalt, den wir heute noch beraten werden, ihren Niederschlag findet. So haben wir beispielsweise im Jahr 2006 ... zusammen 70,5 Millionen Euro Zweckabgabe, Bilanzgewinn der DKLB, Spielbankmittel. Das ist alles eine gute Sache. Die Bundesländer sind sich einig, dass diese beiden Ziele am besten mittels dieses Vertrages erfüllt worden sind und eher nicht mittels des anderen Weges [dem Weg des Konzessionsmodells] so gut erfüllt würden. Deshalb haben sich die Bundesländer entschieden, diesen Weg zu gehen. Ich ... empfehle Ihnen, diesen Weg ebenfalls zu gehen. Ein dreifaches Hoch auf die Begleitfolge: nieder mit der Spielsucht!“

Diese Zweifel an der Zielsetzung werden auch nicht allein dadurch ausgeräumt, dass sich Vertriebs- und Werbeeinschränkungen (dazu 3. und 4.) sowie die suchtpräventiven Regelungen (dazu 5.) mindernd auf die staatlichen Gewinne auswirken können (dazu OVG NRW, Beschluss vom 7. März 2008 – 4 B 298/08 –, zitiert nach juris, Rn. 50; Hmb. OVG, Beschluss vom 25. März 2008 – 4 Bs 5/08 –, zitiert nach juris, Rn. 20; Bay. VGH, Beschlüsse vom 2. Juni 2008 – 10 CS 08.1102 –, zitiert nach juris, Rn. 24, und ergänzend vom 8. Juli 2008 – 10 CS 08.1364 –, zitiert nach juris, Rn. 48; VG Stade, Beschluss vom 6. Mai 2008 – 6 B 364/08 –, zitiert nach juris, Rn. 44; so auch Caspar, Gutachten über europa- und verfassungsrechtliche Aspekte zum Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 11. Oktober 2007, Schleswig-Holsteiner Landtag – L 201 – 177/16, LT-Drs. 16/2460, S. 13; sowie Dietlein, Kurzgutachten 2008, S. 17) und im Land Berlin auch Umsatzeinbußen zu verzeichnen sind (Berliner Morgenpost vom 18. Oktober 2007: „Kampf gegen Glücksspiel kostet Berlin Millionen“; zu Umsatzeinbußen in anderen Bundesländern: Plenarprotokoll des Deutschen Bundestages 16/166, S. 17488; sowie Pressemitteilung der Staatlichen Toto-Lotto GmbH
Baden-Württemberg für den DLTB vom 5. Januar 2007, abrufbar unter www.lotto.de, „Presseservice“, Stand: 7. Juli 2008; siehe aber auch zu Rückgängen vor März 2006 die Aufstellung der Bundesregierung in der ergänzenden Antwort vom 22. Mai 2007 an die Europäische Kommission im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2003/4350, Rn. 49, abgedruckt als Anlage 6 zu Drs. 16/0826 des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 18. September 2007). Denn es ist zum einen nicht ausgeschlossen, dass der Gesetzgeber zur Rettung der Einnahmen der DKLB Umsatzeinbußen in Kauf genommen hat (dazu vorausblickend Koenig/ Ciszewski, DÖV 2007, 313 [318]). Zum anderen ist bislang nicht nachgewiesen, worauf dieser Umsatzrückgang basiert und ob es sich damit nicht nur um einen vorübergehenden Einbruch handelt (dazu ergänzend VG Freiburg, Urteil vom 9. Juli 2008 – 1 K 2130.06 –,
zitiert nach juris, Rn. 28 i.V.m. Rn. 38). Ferner ist nicht entscheidend, ob der Gewinn der DKLB unmittelbar der Staatskasse zukommt. Der für gemeinnützige Zwecke verwendete Gewinn entlastet jedenfalls in gewissem Umfang die öffentlichen Haushalte davon, für diese gemeinnützigen Zwecke Geld zur Verfügung zu stellen (vgl. GA Gulmann, Schlussanträge, EuGHE 1994, 1039 [Schindler], Rn. 110).

Diese Fragen bedürfen jedoch keiner Vertiefung, da die Regelungen im Glücksspielstaatsvertrag jedenfalls – wie oben unter (a) ausgeführt – auch verfassungslegitime Zwecke verfolgen.

(2)
Die Beschränkung der Berufsfreiheit der Sportwettenanbieter ist aber nur dann zu rechtfertigen, wenn die eingreifende Norm nicht nur durch die dargelegten hinreichenden Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt wird, sondern darüber hinaus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht. Dabei hat die Ausgestaltung objektiver Berufszulassungsvoraussetzungen unter strikter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zu erfolgen (Jarass, a.a.O., Art. 12 Rn. 39). Dies gilt auch, soweit der jeweilige Beruf durch atypische Besonderheiten gekennzeichnet ist (BVerfG, Beschluss vom 19. Juli 2000 – 1 BvR 539/96 [Spielbanken II] –, BVerfGE 102, 192 [215]).

In seiner Entscheidung vom 28. März 2006 hat das Bundesverfassungsgericht die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Rechtfertigung eines staatlichen Sportwettenmonopols als Eingriff in die Berufsfreiheit der Gewerbetreibenden konkretisiert (BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 – 1 BvR 1054/01 –, BVerfGE 115, 276 = NJW 2006, 1261), indem es zum einen Missstände der bisherigen gesetzlichen und tatsächlichen Ausgestaltung des staatlichen Monopols (unter C.I.3.f] aa] bis ee]; BVerfGE 115, 276 [309-316]) dargestellt und zum anderen die zur Verfassungskonformität „erforderlichen Regelungen“ (unter C.II.2.; BVerfGE 115, 276 [317-318]) formuliert hat. Diese - sich formell lediglich auf die Rechtslage im Freistaat Bayern beziehenden - Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts sind auch in Berlin maßgeblich, da sich die Berliner Rechtslage im Wesentlichen wie die Rechtslage in Bayern darstellte (st. Rspr. der Berliner Verwaltungsgerichtsbarkeit, siehe z.B. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 25. Oktober 2006 – OVG 1 S 90.06 –, zitiert nach juris, Rn. 18 f.; Beschluss vom 18. April 2007 – OVG 1 S 33.07 –, S. 10 des Umdrucks) und somit die Bindungswirkung des § 31 Abs. 1 BVerfGG auch von den hiesigen staatlichen Stellen zu beachten ist (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 18. April 2007 – OVG 1 S 33.07 –, S. 10 des Umdrucks; Beckemper/Janz, ZIS 2008, 31 [34]; Pestalozza, Rechtsgutachten 2008, S. 3). Von einer solchen Verpflichtung der anderen Bundesländer gehen auch das Bundesverfassungsgericht (so für Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt und Thüringen: BVerfG, Beschlüsse vom 4. Juli 2006 – 1 BvR 138/05 –, vom 2. August 2006 – 1 BvR 2677/04 –, vom 18. Dezember 2006 – 1 BvR 874/05 –, und vom 21. Januar 2008 – 1 BvR 2320/00 –, alle zitiert nach juris; so wohl auch für Berlin: BVerfG, Beschluss vom 27. Dezember 2007 – 1 BvR 3082/06 –, zitiert nach juris) sowie der Gesetzgeber (vgl. Begründung des Glücksspielstaatsvertrags, S. 2, abgedruckt als Anlage 11 zu Drs. 16/0826 des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 18. September 2007; sowie Begründung zum Berliner Landesgesetz über das öffentliche Glücksspiel, Drs. 16/0826 des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 18. September 2007, S. 1; siehe auch BT-Drs. 16/6744, S. 16 [Antwort auf die schriftliche Frage Nr. 23 des MdB Parr]; ferner Schreiben der Bundesregierung an das Generalsekretariat der Europäischen Kommission vom 20. Mai 2008 im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866 – Wi 424.27 –, ZfWG 2008, 173 ff., Rn. 16; sowie Schriftsatz des Bevollmächtigten der Regierung der Bundesrepublik Deutschland vom 17. Dezember 2007 in den verb. Rs. C-316/07 u.a., Rn. 26) aus.

Bei der Prüfung, ob die derzeitige gesetzliche Ausprägung des sog. staatlichen Sportwettenmonopols des Landes Berlin verfassungskonform ist, kann nur eingeschränkt auf gerichtliche Entscheidungen, die auf der Sach- und Rechtslage bis zum 31. Dezember 2007 basieren, zurückgegriffen werden (a.A. wohl VG Frankfurt am Main, Beschluss vom 9. Januar 2008 – 7 G 4107/07 –; siehe auch ergänzend Beschluss vom 25. Juli 2008 – 7 L 1398/08.F – , zitiert nach juris, Rn. 5; ferner VG Stuttgart, Urteil vom 1. Februar 2008 – 10 K 4239/06 –, zitiert nach juris, Rn. 58, sowie Beschluss vom 17. März 2008 – 4 K 456/08 –, zitiert nach juris; VG Bayreuth, Beschluss vom 30. Mai 2008 – B 1 S 08.445 –, S. 9 f. des Umdrucks).

Während nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bis zum 31. Dezember 2007 ein „Mindestmaß an Konsistenz“ zwischen dem gesetzlichen Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung des sog. staatlichen Monopols andererseits herzustellen war (BVerfGE 115, 276 [319]), ist nun eine – ohne die o.g. Einschränkungen und in diesem Sinne – vollständige Konsistenz erforderlich (so auch Pestalozza, Rechtsgutachten 2008, S. 13 ff.; sowie ergänzend Nds. OVG, Beschluss vom 8. Juli 2008 – 11 MC 71/08 –, zitiert nach der Rechtsprechungsdatenbank des Nds. OVG, II.A. m.w.N.). Wenn man – wie der Verfahrensbevollmächtigte des Beklagten – davon ausgeht, dass die durch das Bundesverfassungsgericht geschaffene Übergangsregelung, während der bereits ein rechtliches und tatsächliches Mindestmaß an Konsistenz herzustellen war, nur für das Land Bayern und nicht für das Land Berlin gegolten habe, so wären die verfassungsrechtlichen Vorgaben unabhängig von dem Lauf der Übergangsfrist jederzeit zu beachten gewesen. Angesichts der wesentlichen Bedeutung des gänzlichen Ausschlusses privater Sportwettenanbieter im Land Berlin und des weitgehenden Ausschlusses privater Sportwettenvermittler durch das sog. staatliche Sportwettenmonopol ist es die Aufgabe des (parlamentarischen) Gesetzgebers, die erforderlichen Regelungen zu schaffen. Nach der sog. Wesentlichkeitslehre als Teil des (rechtsstaatlichen) Bestimmtheitsgebots und des (auf dem Demokratieprinzip basierenden) Parlamentsvorbehalts soll der demokratisch legitimierte Parlamentsgesetzgeber die wesentlichen Entscheidungen über Grundrechtseingriffe und deren Reichweite selbst treffen, so dass Regierung und Verwaltung im Gesetz steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfinden und die Gerichte eine wirksame Rechtskontrolle durchführen können. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, wesentliche Entscheidungen selbst zu treffen und nicht der Verwaltung zu überlassen (st. Rspr. des Bundesverfassungsgerichts, vgl. nur Urteile vom 24. September 2003 – 2 BvR 1436/02 [Kopftuch der Lehrerin] –, BVerfGE 108, 282 [311] m.w.N., und vom 11. März 2008 – 1 BvR 2074/05, 1 BvR 1254/07 [Kennzeichenerfassung] –, NJW 2008, 1505 [1514] m.w.N.). Der Umfang der Gestaltungspflicht des Gesetzgebers bestimmt sich dabei mit Blick auf den jeweiligen Sachbereich und die Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes (BVerfGE 108, 282 [311 f.] m.w.N.), d.h. vorliegend nach der Schwere der Einschränkungen des Grundrechts der Berufsfreiheit (Gubelt, in: v. Münch,
GG, 5. Aufl. 2000, Art. 12 Rn. 74; Mannsen, in: Starck/Mangoldt/Klein, Bonner Grundgesetz, 5. Aufl. 2005, Art. 12 Rn. 119).

Entgegen der Ansicht des Beklagten würde auch ein auf den Besonderheiten des Sportwettenmarktes beruhender abgesenkter Grundrechtsstandard nicht zu einer Absenkung der Anforderungen aus der Wesentlichkeitslehre führen (a.A. Dietlein, Kurzgutachten 2008, S. 8 ff.). Der Beklagte übersieht dabei, dass das Ansinnen des Bundesverfassungsgerichts die Sicherung eines „breiteren Regelungs- und Gestaltungsspielraums des staatlichen Gesetzgebers“ in besonderen Marktsituationen und nicht eine allgemeine Absenkung des Schutzniveaus war. So betonte das Bundesverfassungsgericht auch, dass keine Absenkung des Schutzniveaus auf der Ebene der Verhältnismäßigkeitsprüfung erfolge, sondern vielmehr auch derartige Beschränkungen die „strikte Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes“ erforderten (BVerfGE 102, 214 [215]).

Daraus ist zu schließen, dass die Beschränkung des Grundrechtsschutzes im Bereich des Glücksspielwesens nicht die Frage der Weite des Erfordernisses einer gesetzlichen Regelung betreffen soll (so wohl auch Engels, WRP 2008, 470 [473]). Dementsprechend finden sich in den Besprechungen zum Spielbankenbeschluss keine Erörterungen zur Folge des Beschlusses für die Regelungsebene (Dietlein, BayVBl. 2002, 161 ff.; Sachs, JuS 2001, 912 ff.; Thiel, GewArch 2001, 96 ff.; so auch nicht rückblickend Kment, NVwZ 2006, 617 ff.; Pestalozza, NJW 2006, 1711 ff.). Zudem ist zu bedenken, dass der für den Gesetzgeber durch das Bundesverfassungsgericht erweiterte Spielraum gerade nicht dazu dient, diesen an die Exekutive weiterzugeben. Dem parlamentarischen Gesetzgeber ist nicht freigestellt, ob er die für die Grundrechtsausübung wesentlichen Regelungen selbst trifft; der Parlamentsvorbehalt verpflichtet ihn vielmehr dazu (BVerfG, Beschluss vom 25. März 1992 – 1 BvR 1430/88 [Fangschaltung] –, BVerfGE 85, 386 [403]; Wieland, in: Dreier, GG, 1999, Art. 12 Rn. 92).

Auch in seinem grundlegenden Sportwettenurteil hat das Bundesverfassungsgericht eine
Neuregelung durch den (Bundes- oder Landes-)Gesetzgeber gefordert (BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 – 1 BvR 1054/01 –, BVerfGE 115, 276 [317 f.]): Die „Umsetzung  der materiellrechtlichen und organisatorischen Anforderungen> im Einzelnen und im Zusammenspiel miteinander obliegt dem Gesetzgeber.“ Damit macht das Bundesverfassungsgericht deutlich, dass auf gesetzlicher Ebene nicht nur Grundzüge, sondern angesichts der Schwere des Eingriffs auch detaillierte Regelungen zu treffen sind (Pestalozza, Rechtsgutachten 2008, S. 22 ff.). Der Gesetzgeber kommt daher seiner verfassungsrechtlichen Pflicht zur Gestaltung nicht ausreichend nach, wenn er die Ausgestaltung nahezu gänzlich der Verwaltung überlässt.

d.
Nach diesem Maßstab zur Verhältnismäßigkeit eines Eingriffs ist die derzeitige gesetzliche Ausprägung des sog. Sportwettenmonopols des Landes Berlin mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit nicht zu vereinbaren (so bzw. mit erheblichen Zweifeln hinsichtlich der Verfassungskonformität der Rechtslage in Baden-Württemberg, Niedersachsen und Rheinland-Pfalz: VG Freiburg, Urteile vom 16. April 2008 – 1 K 2683/07 –, zitiert nach juris, Rn. 32 ff., ergänzend vom 9. Juli 2008 – 1 K 2130/06 –, zitiert nach juris, Rn. 28 ff.; VG Braunschweig, Beschlüsse vom 10. April 2008 – 5 B 4.08 –, zitiert nach juris, Rn. 54 ff., und vom 10. Juni 2008 – 5 B 51.08 –, S. 6 des Umdrucks; ferner ergänzend OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 18. August 2008 – 6 B 10338/08.OVG –, zitiert nach juris, Rn. 3 ff.; sowie bereits VG Neustadt an der Weinstraße, Beschluss vom 5. März 2008 – 5 L 1327/07.NW –, zitiert nach juris, Rn. 14 ff.; VG Mainz, Beschluss vom 25. März 2008 – 6 L 927/07.MZ –, zitiert nach juris, Rn. 8; so auch Engels, WRP 2008, 470 [472]; Koenig/Ciszewski, DÖV 2007, 313 [315 ff.]; offen zur Rechtslage in Baden-Württemberg, Hessen und Rheinland-Pfalz: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17. März 2008 – 6 S 3069/07 –, zitiert nach juris, Rn. 8; VG Kassel, Beschluss vom 4. April 2008 – 4 L 114/08.KS –, S. 4; VG Wiesbaden, Beschluss vom 7. April 2008 – 5 L 264/08.WI –, S. 2 ff.; VG Trier, Beschluss vom 28. April 2008 – 1 L 240/08.TR –, zitiert nach juris, Rn. 13 ff.; so auch Beckemper/Janz, ZIS 2008, 31 [40]; a.A. zur Rechtslage in Baden-Württemberg, Bayern, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Hessen Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Sachsen: VG Stuttgart, 10. Kammer, Urteil vom 1. Februar 2008 – 10 K 4239/06 –; VG Karlsruhe, Urteil vom 12. März 2008 – 4 K 207/08 –, zitiert nach juris, Rn. 25 ff.; Bay. VGH, Beschlüsse vom 2. Juni 2008 – 10 CS 08.1102 –, zitiert nach juris, Rn. 17 ff., und ergänzend vom 8. Juli 2008 – 10 CS 08.1364 –, zitiert nach juris, Rn. 15 ff.; dem sich anschließend – ebenfalls ergänzend – VG Ansbach, Beschluss vom 15. August 2008 – AN 4 S 08.01112 –, zitiert nach juris, Rn. 33; sowie bereits zuvor VG Bayreuth, Beschluss vom 30. Mai 2008 – B 1 S 08.445 –, S. 9 ff. des Umdrucks; VG Potsdam, Beschluss vom 2. April 2008 – 3 L 687.07 –, zitiert nach juris, Rn. 9 ff.; VG Cottbus, Beschluss vom 22. April 2008 – 3 L 343/07 –, zitiert nach juris, Rn. 14 ff.; Hmb. OVG, Beschluss vom 25. März 2008 – 4 Bs 5/08 –, zitiert nach juris, Rn. 20 ff.; diesem folgend VG Hamburg, Beschluss vom 15. April 2008 – 4 E 971/08 –, zitiert nach juris, Rn. 12 ff.; siehe auch ergänzend VG Frankfurt, Beschluss vom 25. Juli 2008 – 7 L 1398/08.F –, zitiert nach juris, Rn. 5; sowie ebenfalls ergänzend Nds. OVG, Beschluss vom 8. Juli 2008 – 11 MC 71/08 –, zitiert nach der Rechtsprechungsdatenbank des Nds. OVG, II.B.1.a] bb]; ferner VG Stade, Beschluss vom 6. Mai 2008 – 6 B 364/08 –, zitiert nach juris, Rn. 33 ff.; VG Oldenburg, Beschluss vom 1. April 2008 – 12 B 256/08 –, zitiert nach juris, Rn. 15 ff.; OVG NRW, Beschlüsse vom 22. Februar 2008 – 13 B 1215/07 –, zitiert nach juris, Rn. 18 ff., und ergänzend vom 30. Juli 2008 – 4 B 2056/07 –, zitiert nach juris, Rn. 18 ff.; diesem folgend VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 7. April 2008 – 7 L 179/08 –, zitiert nach juris, Rn. 12, und weitere Beschlüsse, und VG Düsseldorf, Beschluss vom 25. Juni 2008 – 3 L 354.08 –, zitiert nach juris, Rn. 26 ff., und weitere Beschlüsse; VG Chemnitz, Beschluss vom 9. Januar 2008 – 3 K 995/07 –, S. 7 ff. des Umdrucks; so auch Diegmann, ZRP 2007, 126 [129]).

Die Kammer hat bereits vor Ablauf der Übergangsfrist wiederholt darauf hingewiesen, dass die damalige Ausgestaltung „während dieser Übergangszeit noch zulässig“ erschien und angesichts des baldigen Ablaufs der Übergangsfrist die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts in „Zukunft verstärkt zu berücksichtigen“ seien (Beschlüsse vom 26. Oktober 2007 – VG 35 A 246.07 –, S. 11 des Umdrucks, vom 7. Dezember 2007 – VG 35 A 235.07 –, S. 12 des Umdrucks, und vom 14. Dezember 2007 – VG 35 A 518.07 –, S. 12 des Umdrucks). Die Überzeugung von der derzeitigen Verfassungswidrigkeit stützt sich darauf, dass die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts an eine verfassungskonforme Ausgestaltung des sog. staatlichen Sportwettenmonopols hinsichtlich inhaltlicher Kriterien betreffend Art und Zuschnitt der Sportwetten nur ansatzweise erfüllt sind (dazu 2.) und auch nicht ersichtlich ist, dass der Gesetzgeber gestaltend auf den Vertrieb der Sportwetten durch den staatlichen Monopolisten eingewirkt hat und gegenüber der vom Bundesverfassungsgericht beanstandeten Vermarktung von Sportwetten als „Gut des täglichen Lebens“ eine Veränderung geschaffen hat (dazu 3.). Darüber hinaus enthalten der Glücksspielstaatsvertrag und das Berliner Glücksspielgesetz keine ausreichenden strukturellen Vorgaben zur Begrenzung der Werbung für Sportwetten (dazu 4.). Ferner sind bei der gesetzlichen Konstituierung und Ausgestaltung des staatlichen Sportwettenmonopols die verfassungsrechtlichen Vorgaben zum Spielerschutz nicht ausreichend beachtet worden (dazu 5.).

Dieser Mangel an gesetzlichen Strukturen kann auch nicht durch die Installation einer Glücksspielaufsicht (§ 9 GlüStV) kompensiert werden (siehe auch ergänzend VG Freiburg, Urteil vom 9. Juli 2008 – 1 K 2130/06 –, zitiert nach juris, Rn. 28 i.V.m. Rn. 55; a.A. VG Karlsruhe, Urteil vom 12. März 2008 – 4 K 207/08 –, zitiert nach juris, Rn. 28; VG Düsseldorf, Beschluss vom 25. Juni 2008 – 3 L 354.08 –, zitiert nach juris, Rn. 42 f.; in diese Richtung auch ergänzend BayVGH, Beschluss vom 8. Juli 2008 – 10 CS 08.1364 –, zitiert nach juris, Rn. 47), da es der zuständigen Behörde in den aufgeführten Bereichen gerade an gesetzlichen Vorgaben materieller Art zur Wahrnehmung ihres Kontrollauftrags mangelt und sie derzeit auf kein wirksames normatives Kontrollsystem zurückgreifen kann. Dabei bedarf es keiner abschließenden Klärung, ob mit der Verlagerung der Glücksspielaufsicht von der Senatsverwaltung für Finanzen auf die Senatsverwaltung für Inneres und Sport (§ 9 Abs. 6 GlüStV i.V.m. Anlage ASOG Nr. 5 Abs. 4, 5 n.F.; zuvor bereits – ohne Änderung des ASOG – durch Änderung der Geschäftsverteilung des Senats von Berlin vom 20. Februar, Abl. Nr. 15 vom 5. April 2007, Bl. 986 [993]) eine (neutrale) Kontrollinstanz beauftragt wurde, die ausreichende Distanz zu den fiskalischen Interessen des Staates aufweist (BVerfGE 115, 276 [312, 318]), oder ob das Verfassungsrecht es erfordert, eine selbständige, weisungsunabhängige Aufsichtsbehörde zu schaffen (vergleichbar mit dem Berliner Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit, § 21 Abs. 3, § 22 BlnDSG, § 18 Abs. 1 IFG). Für eine insoweit verfassungskonforme organisationelle Ausgestaltung spricht jedoch, dass das Bundesverfassungsgericht im Falle der Spielbanken es für eine hinreichende strukturelle Sicherung des Vorrangs der ordnungsrechtlichen Ziele vor den finanziellen Interessen des Staates hat ausreichen lassen, dass die Aufsicht dem Innenministerium zugewiesen ist, dem fiskalische Erwägungen bereits nach dem Ressortzuschnitt weniger nahe liegen (BVerfG, Beschluss vom 26. März 2007 – 1 BvR 2228/02 –, NVwZ-RR 2008, 1 [3]). Auch bedarf es keiner Beantwortung der Frage, ob die gesetzlichen Regelungen zur Organisation der staatlichen Glücksspielaufsicht (ergänzend zur Rechtslage in Baden-Württemberg: VG Freiburg, Urteil vom 9. Juli 2008 – 1 K 2130/06 –, zitiert nach juris, Rn. 28 i.V.m. Rn. 56) und zur kontrollierten Selbstkontrolle durch die DKLB (ergänzend zur Rechtslage in Baden-Württemberg: VG Freiburg, a.a.O., Rn. 28 i.V.m. Rn. 58 ff.) ausreichen.

Somit geht auch der Hinweis des Beklagten auf die Gesetzesbindung der DKLB als Anstalt des öffentlichen Rechts (§ 1 S. 1 DKLBG) fehl, da es gerade an gesetzlichen Strukturen zur Bindung der DKLB fehlt.

Die Überzeugung des Gerichts wird auch nicht durch den Hinweis des Beklagten auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 1. April 2008 zur Vereinbarkeit einer Weisung gem. § 675 Abs. 1, § 665 BGB der Bayerischen Staatlichen Lotterieverwaltung an eine Annahmestelle wegen Verstoßes gegen Art. 3 des Bayerischen Staatslotteriegesetzes 2004 (StLottG) mit Art. 12 Abs. 1 GG (– 2 BvR 2680/07 –, NVwZ-RR 2008, 611 ff.) entkräftet. In diesem Beschluss erwähnt das Bundesverfassungsgericht zwar den neuen Glücksspielstaatsvertrag (Rn. 37) und führt aus, „dass der Glücksspielstaatsvertrag in seinem § 4 Abs. 1 über § 14 Lotteriestaatsvertrag hinausgegangen ist und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele unter Erlaubnisvorbehalt gestellt hat“. Diese Beschreibung der jetzigen Rechtslage steht in Zusammenhang mit dem Einwand, dass die Regelung des Art. 3 StLottG zur Beschränkung der Annahmestellen auf Annahmestellen mit einem unmittelbaren Vertrag mit der Staatlichen Lotterieverwaltung nicht verhältnismäßig, insbesondere neben den Anforderungen an gewerbliche Spielevermittler in § 14 Lotteriestaatsvertrag 2004 nicht erforderlich sei (Rn. 18). Für die fehlende Erforderlichkeit spreche auch, dass sich eine Art. 3 StLottG entsprechende Regelung in dem neuen Glücksspielstaatsvertrag nicht mehr finde. Diesem Argument tritt das Bundesverfassungsgericht entgegen, indem es darauf hinweist, dass nach der neuen Rechtslage das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele sogar unter Erlaubnisvorbehalt stehe (§ 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV) und damit der Glücksspielstaatsvertrag über die Anforderungen des § 14 Lotteriestaatsvertrag 2004 hinausgegangen sei (Rn. 37). Damit war bereits die Prämisse des Arguments der Beschwerdeführer (Lockerung der Regelungen im Glücksspielstaatsvertrag gegenüber dem Lotteriestaatsvertrag 2004) unzutreffend, sodass sich eine weitere Auseinandersetzung des Bundesverfassungsgerichts mit dem vorgetragenen Argument erübrigte. Dem Bundesverfassungsgericht zu unterstellen, mit dieser beschreibenden Erwähnung die Neuregelung des Glücksspielwesens für verfassungskonform zu erklären, geht somit zu weit. Zudem hat das Bundesverfassungsgericht im Nichtannahmebeschluss vom 21. Januar 2008 (– 1 BvR 2320/00 –, zitiert nach juris) zu einer Verfassungsbeschwerde gegen das Thüringer Staatslotterie- und Sportwettengesetz 2004 ausgeführt, dass die Frage, ob und inwieweit die in Thüringen nunmehr in Kraft gesetzten Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages und des Thüringer Glücksspielgesetzes den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Zumutbarkeit des mit dem staatlichen Monopols einhergehenden Ausschlusses gewerblicher Sportwettenangebote gerecht werde, Gegenstand eines möglichen eigenen
Verfassungsbeschwerdeverfahrens sei (Rn. 12).

Die Überzeugung des Gerichts von der Verfassungswidrigkeit des sog. Sportwettenmonopols des Landes Berlin ergibt sich im Einzelnen aus folgenden Überlegungen:

2.
Es ist nicht ersichtlich, dass die Vorgabe des Bundesverfassungsgerichts an eine verfassungskonforme Ausgestaltung des sog. staatlichen Sportwettenmonopols, dass zu den „erforderlichen Regelungen ... inhaltliche Kriterien betreffend Art und Zuschnitt der Sportwetten“ gehören (BVerfGE 115, 276 [318]), mit dem Glücksspielstaatsvertrag und dem Berliner Glücksspielgesetz und insbesondere dem AG GlüStV erfüllt wurde (so auch Pestalozza, Rechtsgutachten 2008, S. 24; sowie ergänzend zur Rechtslage in Baden-Württemberg: VG Freiburg, Urteil vom 9. Juli 2008 – 1 K 2130/06 –, zitiert nach juris, Rn. 28 i.V.m. Rn. 50; a.A. zur Rechtslage in Bayern, Brandenburg, Hamburg, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen: Bay. VGH, Beschluss vom 2. Juni 2008 – 10 CS 08.1102 –, zitiert nach juris, Rn. 20; VG Cottbus, Beschluss vom 22. April 2008 – 3 L 343/07 –, zitiert nach juris, Rn. 14; Hmb. OVG, Beschluss vom 25. März 2008 – 4 Bs 5/08 –, zitiert nach juris, Rn. 21; sowie ergänzend Nds. OVG, Beschluss vom 8. Juli 2008 – 11 MC 71/08 –, zitiert nach der Rechtsprechungsdatenbank des Nds. OVG, II.B.1.a] bb] (1); ferner OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 – 13 B 1215/07 –, zitiert nach juris, Rn. 46, und ergänzend vom 30. Juli 2008 – 4 B 2056/07 –, zitiert nach juris, Rn. 20; VG Düsseldorf, Beschluss vom 25. Juni 2008 – 3 L 354.08 –, zitiert nach juris, Rn. 39; so auch Ruttig, ZfWG 2008, 202 [202 f.]).

a.
In § 21 Abs. 1 S. 1 GlüStV heißt es unter der Überschrift „Sportwetten“: „Wetten können als Kombinationswetten oder Einzelwetten auf den Ausgang von Sportereignissen (Sportwetten) erlaubt werden.“ Nach dieser Legaldefinition der Sportwette folgt als zusätzliches Kriterium betreffend Art und Zuschnitt der Sportwette, dass Wetten während des laufenden Sportereignisses (sog. Live-Wetten) verboten sind (§ 21 Abs. 2 S. 3 Alt. 1 GlüStV). Ansonsten wird in § 21 Abs. 1 S. 2 GlüStV die weitere Regelung auf die Erteilung der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV verlagert: „In der Erlaubnis sind Art und Zuschnitt der Sportwetten im Einzelnen zu regeln“. Das Verbot von Wetten über Telekommunikationsanlagen (§ 21 Abs. 2 S. 3 Alt. 2 GlüStV) und das Verbot der Veranstaltung sowie der Vermittlung jeglichen Glücksspiels im Internet (§ 4 Abs. 4 GlüStV) betreffen nicht Fragen von Art und Zuschnitt der Sportwetten, sondern regeln den Vertrieb der Sportwetten (dazu 3., insb. b]). Auch Regelungen zu den Annahmestellen betreffen – unabhängig von der Rechtsquelle (Gesetz, Verwaltungsakt, Vertrag mit den Annahmestellen) – den Vertrieb der Sportwetten und nicht deren Art und Zuschnitt. Im AG GlüStV findet sich keine (weitergehende) Regelung mit inhaltlichen Kriterien betreffend Art und Zuschnitt der Sportwetten (anders § 6 Abs. 2 des Thüringischen Glücksspielgesetz vom 18. Dezember 2007 – ThürGlüG –, GVBl. 2007, S. 243, mit ansatzweisen inhaltlichen Vorgaben für die Ausgestaltung des Wettangebots, dazu Thür. LT-Drs. 4/3341, S. 32). Anders als in Brandenburg (§ 15 Nr. 4 des Gesetzes über öffentliche Lotterien, Ausspielungen und Sportwetten im Land Brandenburg und zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 18. Dezember 2007 – Lotterie- und Sportwettengesetz, LottGBbg –, GVBl. I/07, S. 218) und in Mecklenburg-Vorpommern (§ 3 Abs. 2, § 20 Nr. 2 des Gesetz zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages vom 14. Dezember 2007 – Glücksspielstaatsvertragesausführungsgesetz, GlüStVAG M-V –, GVBl. 2007, S. 386) ist noch nicht einmal die Senatsverwaltung für Inneres und Sport mit dem Erlass einer Rechtsverordnung zur Regelung von Art und Zuschnitt der Sportwetten und somit zu einer Regelung auf Grund eines Gesetzes beauftragt (vgl. § 17 AG GlüStV).

Es bleibt daher bei der Regelung des § 21 Abs. 1 S. 2 GlüStV, dass in der nach § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV i.V.m. § 7 Abs. 1 S. 1 AG GlüStV der DKLB (vgl. § 5 S. 2 AG GlüStV) zu erteilenden Erlaubnis Art und Zuschnitt der Sportwetten zu regeln sind (§ 7 Abs. 2 Nr. 8 AG GlüStV). Diese muss insbesondere auch „das veranstaltete oder vermittelte Glücksspiel“ (§ 7 Abs. 2 Nr. 2 AG GlüStV) enthalten. Für die Erteilung der Erlaubnis und somit die Regelung von Art und Zuschnitt der Sportwetten ist in Berlin die Senatsverwaltung für Inneres und Sport zuständig (§ 9 Abs. 4 GlüStV i.V.m. Nr. 5 Abs. 4 lit. b] der Anlage zum ASOG). Insoweit ist jedoch zu beachten, dass eine derartige – mit entsprechenden Regelungen versehene – Erlaubnis für die DKLB derzeit nicht existiert, da nach der Übergangsfrist des § 25 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 GlüStV die bis zum 1. Januar 2007 erteilten Erlaubnisse der Veranstalter i.S.d. § 10 Abs. 2 GlüStV und die ihnen nach Landesrecht gleichstehenden Befugnisse bis zum 31. Dezember 2008 fortgelten. Damit gilt die – vor dem 1. Januar 2007 – erteilte Befugnis der DKLB nach § 5 Abs. 2 Lotteriestaatsvertrag 2004 i.V.m. dem Berliner Gesetz zum Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland vom 26. März 2004 (GVBl. S. 141) i.V.m. §§ 1 und 2 DKLBG mit der Maßgabe fort, dass die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages Anwendung finden (§ 25 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 GlüStV), ohne dass es während der Übergangsfrist der Erteilung einer Erlaubnis bedürfte. Nach § 25 Abs. 1 S. 2 GlüStV haben die Veranstalter, d.h. vorliegend die DKLB, bis zum 1. Januar 2009 Zeit, eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV i.V.m. § 7 AG GlüStV einzuholen. Entsprechend dieser gesetzlichen Ausgestaltung hat im Land Berlin die DKLB bislang keine Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV i.V.m. § 7 AG GlüStV eingeholt, sondern wird weiterhin kraft der vormaligen landesrechtlichen Befugnis tätig.

Ob sich die rechtliche Beurteilung ändert, wenn es zu der vom Beklagten angekündigten
Weisung der Senatsverwaltung für Inneres und Sport als Aufsichtsbehörde mit einer näheren Bestimmung von Art und Zuschnitt kommt, bedarf derzeit keiner Entscheidung. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass Verwaltungsvorschriften mit behördeninterner Wirkung mangels Rechtsnormqualität dem Parlamentsvorbehalt nicht genügen (siehe nur Gubelt, in: v. Münch, GG, 5. Aufl. 2000, Art. 12 Rn. 76).

b.
Art und Zuschnitt der Sportwetten sind auch mit der Legaldefinition der Sportwette als „Wette auf den Ausgang von Sportereignissen“ nicht hinreichend bestimmt. Soweit der Beklagte meint, dass sich aus der gesetzlichen Definition des § 21 GlüStV ergebe, dass nur Wetten auf den Ausgang eines einzelnen Sportereignisses erfasst und somit z.B. Halbzeitwetten, Turnierverlaufswetten, Aufstiegs- und Abstiegswetten und Wetten auf besondere Ereignisse wie z.B. rote Karten ausgeschlossen seien (noch enger wohl Dietlein, Kurzgutachten 2008, S. 19, der sogar Wetten auf Spielergebnisse de lege lata für verboten hält; siehe auch Ruttig, ZfWG 2008, 202 [202 f.]), kann dem nicht gefolgt werden.

(1)
Denn dieser Ansicht des Verfahrensbevollmächtigten des Beklagten liegt ein zu enges Verständnis des Begriffes „Ausgang eines Sportereignis“ zugrunde. Zwar mögen durch diese Begriffsbestimmung z.B. Wetten auf Zwischenstände eines Fußballspiels (d.h. z.B. die oben erwähnten Halbzeitwetten) ausgeschlossen sein (siehe ergänzend VG Freiburg, Urteil vom 9. Juli 2008 – 1 K 2130/06 –, zitiert nach juris, Rn. 50), eine darüber hinaus gehende Eingrenzung erfolgt hingegen nicht. Nach dem allgemeinen Sprachgebrauch ist unter dem Begriff „Sportereignis“ nicht nur ein einzelnes Spiel (z.B. Fußballspiel, Tennisspiel), sondern auch ein Turnier (z.B. Fußball Europameisterschaft 2008 der Herren, French Open der Damen 2008) bzw. eine Saison (z.B. Fußballbundesligasaison 2007/08) oder auch eine Untereinheit eines Spieles (z.B. Satz beim Tennis) zu verstehen. Ferner setzt sich bei einigen Sportarten ein Sportereignis aus mehreren Sportereignissen zusammen (z.B. die Tour de France aus mehreren Tagesetappen mit Etappensiegern). Diesem weiten Sprachverständnis entspricht auch der systematische Vergleich der Legaldefinition der Sportwette in § 21 Abs. 1 S. 1 GlüStV („Wette auf den Ausgang von Sportereignissen“) mit der Legaldefinition der unter den Anwendungsbereich des Glücksspielstaatsvertrages fallenden Wette in § 3 Abs. 1 S. 3 GlüStV („Wette auf den Eintritt oder Ausgang eines zukünftigen Ereignisses“). Gegenüber § 3 Abs. 1 S. 3 GlüStV nimmt § 21 Abs. 1 S. 1 GlüStV nur insofern eine Einschränkung vor, als er zum einen Wetten auf den Eintritt eines Ereignisses ausnimmt und zum anderen und vor allem Wetten auf den Ausgang eines Ereignisses dann als Sportwetten bezeichnet, wenn sie den Ausgang von Sportereignissen betreffen, es sich also um ein sportliches Ereignis handelt. Auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof geht davon aus, dass die Regelung in § 21 Abs. 1 S. 1 GlüStV eher deskriptiv sei (Bay. VGH, Beschlüsse vom 2. Juni 2008 – 10 CS 08.1102 –, zitiert nach juris, Rn. 20, und ergänzend vom 8. Juli 2008 – 10 CS 08.1364 –, zitiert nach juris, Rn. 41).

Ergänzend ist auf das Verständnis des § 21 Abs. 1 S. 1 GlüStV hinzuweisen, das dem Bremischen Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glückspielwesen in Deutschland vom 18. Dezember 2007 (Bremisches Glücksspielgesetz – BremGlüG–, GBl. 2007, 499) und dem Gesetz des Landes Nordrhein-Westfalen zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glückspielwesen in Deutschland vom 30. Oktober 2007 (Glücksspielstaatsvertrag Ausführungsgesetz NRW – GlüStV AG NRW –, GV. NRW 2007, 445) zugrunde liegt. Nach § 16 Abs. 1 S. 1 BremGlüG sowie § 14 Abs. 1 S. 1 GlüStV AG NRW sind Sportwetten „Wetten mit Voraussagen zu sportlichen Ereignissen“. Dabei gehen wohl sowohl der bremische als auch der nordrhein-westfälische Gesetzgeber davon aus, dass mit der landesrechtlichen Regelung die Regelung des § 21 Abs. 1 S. 1 GlüStV lediglich wiederholt werde, also auch § 21 Abs. 1 S. 1 GlüStV Wetten in der Form von Voraussagen zu sportlichen Ereignissen erlaube. So heißt es in der Begründung zu § 16 Abs. 1 S. 1 BremGlüG, dass diese Vorschrift die in § 21 GlüStV enthaltenen inhaltlichen Vorgaben umsetze (Brem. LT-Drs. 17/158, S. 27). In der Begründung zu § 14 Abs. 1 S. 1 GlüStV AG NRW wird darauf hingewiesen, dass § 21 Abs. 1 GlüStV inhaltliche Kriterien betreffend Art und Zuschnitt der Sportwetten regele und § 14 GlüStV AG NRW daran anknüpfe (LT-Drs. NRW 14/4849, S. 44). Das so begründete Verständnis der beiden Landesgesetzgeber von § 21 Abs. 1 S. 1 GlüStV ist mit dem Ansatz des Verfahrensbevollmächtigten des Beklagten nur schwerlich in Einklang zu bringen. Vielmehr lässt sich unter einer Voraussage zu einem sportlichen Ereignis zwanglos z.B. auch eine Wette verstehen, in welcher Spielminute eines Fußballspiels das erste Tor (ebenfalls ein sportliches Ereignis) fällt.

Schließlich beschreibt auch die Begründung des Glücksspielstaatsvertrages selbst die Legaldefinition der Sportwetten in § 21 Abs. 1 S. 1 GlüStV nur als „einen ersten Schritt“ zur Erfüllung der Forderung des Bundesverfassungsgerichts (so Begründung des Glücksspielstaatsvertrags, S. 26, abgedruckt als Anlage 11 zu Drs. 16/0826 des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 18. September 2007) und geht somit gerade nicht davon aus, dass eine die bundesverfassungsgerichtlichen Vorgaben erfüllende Festlegung von Art und Zuschnitt erfolgt sei (Pestalozza, Rechtsgutachten 2008, S. 24).

(2)
Diese grammatische, systematische und historische Auslegung des Gesetzes wird durch die praktische Anwendung bestätigt.

So sind nach den „Ergänzenden Teilnahmebedingungen für Sonderwetten im Rahmen der Oddset-Kombi-Wette“ (Punkt I.1. Satz 2) auch Sonderwetten, d.h. „Wetten, … bei denen andere Voraussagen, als ´Sieg des erstgenannten Vereins´ …, ´unentschiedenes Ergebnis´ und ´Sieg des zweitgenannten Vereins´ zu treffen sind“, zulässig (zu den Teilnahmebedingungen in Baden-Württemberg ergänzend: VG Freiburg, Urteil vom 9. Juli 2008 – 1 K 2130.06 –, zitiert nach juris, Rn. 50). Ferner waren im Internetauftritt der DKLB zumindest bis Ende Mai 2008 entsprechend diesem weiten Verständnis auch folgende Wettmöglichkeiten aufgeführt (http://www.lotto-berlin.de, ODDSET [links], Wettformen [rechts], Punkt „Wetten auf ein Ergebnis“, Stand: 28. Mai 2008): Wetten auf den Sieger, Wetten auf ein Ergebnis, Platzierungswetten, Tennissatzwetten, Siegwetten auf Boxkämpfe, Langzeitwetten auf Saisonausgänge, Wetten auf die Anzahl gesammelter Heimspielpunkte an einem Fußballbundesligaspieltag, Wetten auf die Anzahl der erzielten Tore an einem Fußballbundesligaspieltag.

Am Tag der mündlichen Verhandlung wurde auf der Internetseite nur auf „Wetten auf das Endergebnis bei Mannschaftssportarten“, „Die Handicap-Wette“ und „Die Torsummen-Wette“ hingewiesen. Die zunächst aufgeführten Wetten gelten damit nicht nur einzelnen Spielen, sondern auch Turnieren / Saisonverläufen (z.B. Langzeitwetten auf Saisonausgänge) und auch Untereinheiten eines Spieles (z.B. Tennissatzwette). Darüber hinaus wurden sogar Wetten angeboten, die sich selbst nach dem allgemeinen Sprachgebrauch nicht als Wette auf den „Ausgang eines Sportereignisses“ fassen lassen (z.B. Torsummenwette).

Auch aus den Oddset-Spielplänen ergibt sich, dass die DKLB selbst nicht das vom Verfahrensbevollmächtigten des Beklagten vorgetragene enge Verständnis des Begriffes des Sportereignisses zugrunde legt. So sah der Spielplan Nr. 22 (Dienstag, 27. Mai 2008 – Montag, 2. Juni 2008) beispielsweise als Langzeitwetten vor, die nicht das Ergebnis eines einzelnen Spieles betreffen: „Tennis: Wer gewinnt die French Open der Damen 2008?; Tennis: Wer gewinnt die French Open der Herren 2008?; Fußball-EM: Wie viele Punkte erreicht Deutschland in der Vorrunde der Europameisterschaft 2008 in Österreich / Schweiz?; Fußball-EM: Wie lautet bei der Fußball-Europameisterschaft 2008 in Österreich / Schweiz der korrekte Tabellenstand am Ende der Vorrunde auf Platz 1 / Platz 2 in der Gruppe B?; Fußball-EM: Wie lautet bei der Fußball-Europameisterschaft 2008 in Österreich und in der Schweiz der korrekte Tabellenstand am Ende der Vorrunde auf Platz 1 / Platz 2 in der Gruppe C?; Fußball-EM: Welche beiden Mannschaften erreichen das Finale der Fußball-EM 2008 in Österreich und in der Schweiz?; Fußball-EM: Was erreicht die Deutsche Nationalmannschaft bei der Fußball-Europameisterschaft 2008 in Österreich/Schweiz?; Fußball-EM: Wer gewinnt die Fußball-Europameisterschaft 2008 in Österreich und in der Schweiz?“. Nach dem Spielplan Nr. 24 (Dienstag, 10. Juni – Montag, 16. Juni 2008) wurden beispielsweise die Langzeitwetten bezüglich der Punkteausbeute Deutschlands in der Vorrunde der Fußball-EM 2008, des Abschneidens Deutschland bei der Fußball-EM 2008 und des Europameisters 2008 fortgeführt. Der Spielplan Nr. 28 (Dienstag, 8. Juli 2008 – Montag, 14. Juli 2008) sieht sowohl Wetten auf den Etappensieger der 5., 6. und 8. Etappe der Tour de France als auch eine Langzeitwette auf den Sieger der Tour de France vor. Ferner ist es möglich, darauf zu wetten, wer und in welcher Runde den WM-Boxkampf zwischen Wladimir Klitschko und Tony Thompson gewinnt. Die damit aktuell möglichen Wetten gelten somit nicht nur einzelnen Spielen, sondern auch Turnieren / Saisonverläufen (z.B. Gewinner der Fußballeuropameisterschaft 2008 der Herren). Darüber hinaus werden auch Wetten erfasst, die sich nach dem allgemeinen Sprachgebrauch nicht als Wette auf den „Ausgang eines Sportereignisses“ fassen lassen (z.B. Punkteausbeute Deutschlands in der Vorrunde der Fußball-EM 2008).

Auch konnte auf aus einzelnen Sportereignissen bestehende Sportereignisse gewettet werden (z.B. sowohl Wetten auf den Sieger der Tour de France als auch auf Etappensieger).

c.
Diese gesetzliche Ausgestaltung verstößt unter zwei Gesichtspunkten gegen Verfassungsrecht: Zum einen ist nach Ablauf der vom Bundesverfassungsgericht gesetzten Frist, in der bis zur Neuregelung des sog. staatlichen Sportwettenmonopols eine Unvereinbarkeit des staatlichen Monopols mit Art. 12 Abs. 1 GG nicht zur Nichtigkeit der entsprechenden gesetzlichen Bestimmungen führte (BVerfGE 115, 276 [317], sondern übergangsweise hinzunehmen war (BVerfG, Beschluss vom 27. Dezember 2007 – 1 BvR 3082/06 –, zitiert nach juris, Rn. 20), kein Raum für einen weiteren Aufschub bis zur Schaffung einer mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit zu vereinbarenden Rechtslage (vgl. VG Neustadt an der Weinstraße, Beschluss vom 5. März 2008 – 5 L 1327/07.NW –, zitiert nach juris, Rn. 23; VG Braunschweig, Beschluss vom 10. April 2008 – 5 B 4.08 –, zitiert nach juris, Rn. 60; VG Trier, Beschluss vom 28. April 2008 – 1 L 240/08.TR –, zitiert nach juris, Rn. 20; so auch VG Hamburg, Beschluss
vom 15. April 2008 – 4 E 971/08 –, zitiert nach juris, Rn. 19; Pestalozza, Rechtsgutachten 2008, S. 19 f.; siehe auch ergänzend OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 18. August 2008 – 6 B 10338/08.OVG –, zitiert nach juris, Rn. 7; a.A. und für „moderate Übergangsvorschriften“ ergänzend Nds. OVG, Beschluss vom 8. Juli 2008 – 11 MC 71/08 –, zitiert nach der Rechtsprechungsdatenbank des Nds. OVG, II.B.1.a] bb] [1]). § 25 Abs. 1 GlüStV sieht aber eine Übergangsfrist für die administrative Umsetzung des Glücksspielstaatsvertrages vor (so auch Dietlein, Kurzgutachten 2008, S. 20), so dass der Regelungsgehalt des Glücksspielstaatsvertrags sich erst nach Ablauf dieser Übergangsfrist zum 31. Dezember 2008 voll entfaltet.

Zum anderen und vor allem überzeugt aber auch der im Glücksspielstaatsvertrag gewählte und vom Berliner Landesgesetz nicht korrigierte Ansatz, die Festlegung von Art und Zuschnitt in die Erlaubnis zu verlagern, nicht (siehe auch ergänzend zur Rechtslage in Baden-Württemberg: VG Freiburg, Urteil vom 9. Juli 2008 – 1 K 2130.06 –, zitiert nach juris, Rn. 28 i.V.m. 50; a.A. wohl – ebenfalls ergänzend – OVG NRW, Beschluss vom 30. Juli 2008 – 4 B 2056/07 –, zitiert nach juris, Rn. 20). Damit wird die von dem Bundesverfassungsgericht geforderte Regelung (fast) gänzlich der Exekutive überlassen. Zwar könnte es zulässig sein, Art und Zuschnitt der Sportwetten nicht vollständig im Gesetz selbst zu regeln, sondern die Detailregelungen der Exekutive zu überlassen. Es hat jedoch dem Gesetzgeber oblegen, wenigstens Grundstrukturen zu Art und Zuschnitt der Sportwetten zu schaffen. Für ein solches Erfordernis spricht bereits die Vielzahl der Ausgestaltungsmöglichkeiten (Wetten auf unterschiedliche Sportarten [zu Wetten auf andere Sportarten als Fußball siehe beispielhaft „Ergänzende Teilnahmebedingungen für Sonderwetten im Rahmen der Oddset-Kombi-Wette“, Stand: 52. Wettrunde 2007, Nr. OW 16: Radrennen, Tennis, Formel 1, Golf], Wetten auf Spielergebnisse / Halbzeitergebnisse in Verbindung mit/ohne Handicaps, Aufstiegs- und Abstiegswetten [Saisonausgang], Turnierergebniswetten, Sonderwetten auf besondere Ereignisse wie z.B. gelbe und rote Karten, Anzahl der erzielten Tore an einem Spieltag, Anzahl gesammelter Heimpunkte an einem Spieltag). Eine Regelung von Art und Zuschnitt der Sportwetten ist daher von grundlegender Bedeutung, um der Möglichkeit einer unzulässigen Steigerung des staatlichen Wettangebots zu begegnen (a.A. ergänzend BayVGH, Beschluss vom 8. Juli 2008 – 10 CS 08.1364 –, zitiert nach juris, Rn. 41; Nds. OVG, Beschluss vom 8. Juli 2008 – 11 MC 71/08 –, zitiert nach der Rechtsprechungsdatenbank des Nds. OVG, II.B.1.a] bb] [1]; Ruttig, ZfWG 2008, 202 [203]). So hat das Bundesverfassungsgericht auch ausdrücklich festgehalten, dass die Umsetzung der materiellrechtlichen und organisatorischen Anforderungen an die verfassungsgemäße Ausgestaltung eines Wettmonopols dem Gesetzgeber obliegt (BVerfGE 115, 276 [318]).

d.
Entgegen der Ansicht des Beklagten lässt sich dieses Ergebnis der unzureichenden gesetzlichen Bestimmung von Art und Zuschnitt von Sportwetten auch nicht im Wege einer verfassungskonformen Auslegung vermeiden.

Nach der verfassungskonformen Auslegung ist, wenn ein Gesetz verschiedene Auslegungen zulässt und bei der einen Auslegung die Verfassungswidrigkeit festzustellen wäre, bei der anderen ebenfalls möglichen Auslegung aber die Verfassungsmäßigkeit gegeben wäre, der zweiten Auslegung der Vorrang zu geben (vgl. BVerfG, Urteil vom 9. Januar 1991 – 1 BvR 929/89 –, BVerfGE 83, 201 [214 f.]; siehe auch Urteil vom 11. März 2008 – 1 BvR 2074/05, 1 BvR 1254/07 [Kennzeichenerfassung] –, NJW 2008, 1505 [1514]; zusammenfassend Maurer, Staatsrecht, 2. Aufl. 2001, § 1 Rn. 67; siehe auch Bull/Mehde, Allg. Verwaltungsrecht mit Verwaltungslehre, 7. Aufl. 2005, Rn. 539). Die Methode der verfassungskonformen Auslegung setzt also voraus, dass zuvor die Auslegungsmethoden der grammatischen, historischen, systematischen und teleologischen Auslegung zu unterschiedlichen Ergebnissen geführt haben; sie steht keineswegs neben diesen Auslegungsmethoden. So greift beispielsweise auch das Bundesverfassungsgericht in seiner aktuellen Entscheidung zum Wahlrecht zur (verneinenden) Beantwortung der Frage, ob eine verfassungskonforme Auslegung des § 7 Abs. 3 i.V.m. § 6 Abs. 4 und Abs. 5 Bundeswahlgesetz möglich sei, auf die historische und systematische Auslegungsmethode zurück (BVerfG, Urteil vom 3. Juli 2008 – 2 BvC 1/07 u.a. –, zitiert nach juris, Rn. 128 f., unter ablehnender Zitierung von Nicolaus, NJW 1995, 1001 ff.).

Gegen die einschränkende Auslegung des Wortlauts von „Wetten … auf den Ausgang von Sportereignissen“ (§ 21 Abs. 1 S. 1 GlüStV) als „Wetten auf den Ausgang eines einzelnes Spieles“ spricht neben den aufgezeigten grammatischen (allgemein zur am Wortsinn der Norm orientierten Auslegungsmethode Bull/Mehde, a.a.O., Rn. 538; Maurer, a.a.O., § 1 Rn. 51; siehe z.B. BVerfG, Urteil vom 24. Mai 2006 – 2 BvR 669/04 [erschlichene Einbürgerung] –, BVerfGE 116, 24 [36 f.]) und systematischen (allgemein zur logischen bzw. systematischen Auslegungsmethode Bull/Mehde, a.a.O., Rn. 539; Maurer, a.a.O., § 1 Rn. 55) Gesichtspunkten (dazu unter b] [1]) auch der weitere systematische Bezug zu anderen Normen des Glücksspielstaatsvertrages. So bestimmt § 21 Abs. 1 S. 2 GlüStV, dass in der Erlaubnis Art und Zuschnitt der Sportwetten im Einzelnen zu regeln sind, und erhellt somit, dass im Glücksspielstaatsvertrag selbst gerade keine solche Regelung erfolgt. Auch die historische Auslegungsmethode steht einer solchen Auslegung entgegen. Soweit bei der historischen Auslegungsmethode der in den Gesetzgebungsmaterialien zum Ausdruck gebrachte Wille des historischen (Verfassungs-)Gesetzgebers in den Blick genommen wird (allgemein zur subjektiven historischen Auslegungsmethode Bull/Mehde, a.a.O., Rn. 540; Maurer, a.a.O., § 1 Rn. 52 f.; siehe z.B. BVerfG, Urteil vom 25. August 2005 – 2 BvE 4, 7/05 [Bundestagsauflösung 2005] –, BVerfGE 114, 121 [153], und Urteil vom 24. Mai 2006 – 2 BvR 669/04 [erschlichene Einbürgerung] –, BVerfGE 116, 24 [37 f.]), ist darauf zu verweisen, dass der Gesetzgeber selbst in der Begründung des Glücksspielstaatsvertrages davon ausgeht, dass die Legaldefinition der Sportwetten nur „einen ersten Schritt“ zur Erfüllung der Forderung des Bundesverfassungsgerichts darstellt (s.o., unter b], [3]). Soweit mit der historischen Auslegungsmethode das historische Umfeld in den Blick genommen wird und somit die vormalige und gegenwärtige tatsächliche Ausgestaltung betrachtet wird (allgemein zur objektiven historischen Auslegungsmethode Bull/Mehde, a.a.O., Rn. 540; Maurer, a.a.O., § 1 Rn. 54; siehe z.B. BVerfG, Urteil vom 25. August 2005 – 2 BvE 4, 7/05 – [Bundestagsauflösung 2005], BVerfGE 114, 121 [152 f.], und Urteil vom 24. Mai 2006 – 2 BvR 669/04 [erschlichene Einbürgerung] –, BVerfGE 116, 24 [38 ff.]), ist festzuhalten, dass eine Vielzahl der vormals angebotenen Wetten nicht dem Verständnis des Beklagten von einer Sportwette als einer Wette auf den Ausgang eines einzelnes Sportereignisses, d.h. zum Beispiel eines Fußballspieles erfassen (s.o., unter b], [2]). Vielmehr wurden auch Wetten auf Ereignisse innerhalb eines bzw. mehrerer Spiele angeboten (z.B. Torsummenwette) sowie spielübergreifende Wetten (z.B. Wetten auf den Saisonausgang) angeboten. Es ist nicht ersichtlich, dass dieses Wettangebot mit dem Glücksspielstaatsvertrag verändert werden sollte.

Zum anderen bestehen erhebliche Bedenken an der Zulässigkeit einer solchen einschränkenden Auslegung zur Wahrung der Verfassungskonformität des staatlichen Sportwettenmonopols.

Die vorliegende Konstellation unterscheidet sich maßgeblich von Konstellationen, in denen ein Anspruch geltend gemacht wird und das Verwaltungsgericht zur Herstellung verfassungskonformer Zustände eine Anspruchsnorm weit bzw. eine Anspruchseinschränkung eng auslegt und die Verwaltung zur Erfüllung des geltend gemachten Anspruchs verpflichtet. Vorliegend würde aber eine verfassungskonforme Auslegung des § 21 Abs. 1 S. 1 GlüStV durch das Verwaltungsgericht den Beklagten (und erst recht die DKLB) nur schwerlich verpflichten. Es wäre der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle grundsätzlich entzogen, ob die einschränkende Auslegung durch die Senatsverwaltung für Inneres und Sport (und die DKLB) eingehalten wird und ob z.B. das oben dargestellte Angebot an Sportwetten durch die DKLB gegen § 21 Abs. 1 S. 1 GlüStV in verfassungskonformer Auslegung verstößt.

3.
Die Überzeugung der Kammer von der Verfassungswidrigkeit des sog. staatlichen Sportwettenmonopols gründet sich ferner auf das im Glücksspielstaatsvertrag und AG GlüStV vorgesehene Konzept zum Vertrieb der staatlichen Sportwetten, das nicht erkennen lässt, dass der Gesetzgeber den Vertrieb der Sportwetten in Beachtung der verfassungsrechtlichen Vorgaben gestaltet hat (so auch Pestalozza, Rechtsgutachten 2008, S. 25; zu vergleichbaren Bedenken für die Rechtslage in Baden-Württemberg, Niedersachsen und Rheinland-Pfalz: VG Freiburg, Urteile vom 16. April 2008 – 1 K 2683/07 –, zitiert nach juris, Rn. 32, 35 ff., sowie ergänzend vom 9. Juli 2008 – 1 K 2130.06 –, zitiert nach juris, Rn. 28 i.V.m. Rn. 31 ff.; VG Braunschweig, Beschluss vom 10. April 2008 – 5 B 4.08 –, zitiert nach juris, Rn. 58; VG Neustadt an der Weinstraße, Beschluss vom 5. März 2008 – 5 L 1327/07.NW –, zitiert nach juris, Rn. 17 ff.; VG Mainz, Beschluss vom 25. März 2008 – 6 L 927/07.MZ –, zitiert nach juris, Rn. 8; VG Trier, Beschluss vom 28. April 2008 – 1 L 240/08.TR –, zitiert nach juris, Rn. 18 ff.; so auch Koenig/Ciszewski, DÖV 2007, 313 [316, 320]; offen, aber tendenziell a.A. zur Rechtslage in Baden-Württemberg: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17. März 2008 – 6 S 3069/07 –, zitiert nach juris, Rn. 8; siehe jedoch auch dessen Nachfrage vom 26. Mai 2008 im Verfahren 6 S 1511/07 nach dem Konzept zu Begrenzung der Anzahl der Annahmestellen; a.A. zur Rechtslage in Bayern, Brandenburg, Hamburg, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen bzw. Hamburg: Bay. VGH, Beschlüsse vom 2. Juni 2008 – 10 CS 08.1102 –, zitiert nach juris, Rn. 22, und ergänzend vom 8. Juli 2008 – 10 CS 08.1364 –, zitiert nach juris, Rn. 44; VG Potsdam, Beschluss vom 2. April 2008 – 3 L 687.07 –, zitiert nach juris, Rn. 16; VG Cottbus, Beschluss vom 22. April 2008 – 3 L 343/07 –, zitiert nach juris, Rn. 14; Hmb. OVG, Beschluss vom 25. März 2008 – 4 Bs 5/08 –, zitiert nach juris, Rn. 21; VG Hamburg, Beschluss vom 15. April 2008 – 4 E 971/08 –, zitiert nach juris, Rn. 19; VG Stade, Beschluss vom 6. Mai 2008 – 6 B 364/08 –, zitiert nach juris, Rn. 42, 46 ff.; OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 – 13 B 1215/07 –, zitiert nach juris, Rn. 48, 52; VG Düsseldorf, Beschluss vom 25. Juni 2008 – 3 L 354.08 –, zitiert nach juris, Rn. 40, 49 ff.).

a.
Das Bundesverfassungsgericht hatte moniert, dass ein breit gefächertes Netz von Annahmestellen bestehe und dadurch die Möglichkeit zum Sportwetten zu einem allerorts verfügbaren „normalen“ Gut des täglichen Lebens werde (BVerfGE 115, 276 [314 f.]), und gefordert, Vorgaben zur Beschränkung der Vermarktung zu schaffen (BVerfGE 115, 276 [318]). Zugleich kommt dem staatlichen Glücksspielangebot angesichts der gesetzgeberischen Entscheidung für die weitgehende Beibehaltung des staatlichen Wettmonopols ein Auftrag zur Kanalisierung der vorhandenen Wettleidenschaft hin zu staatlichen Wettangeboten zu (BVerfGE 115, 276 [314]).

Wenn das Bundesverfassungsgericht nunmehr in seinem Beschluss vom 1. April 2008 zur Vereinbarkeit einer Weisung gem. § 675 Abs. 1, § 665 BGB der Bayerischen Staatlichen Lotterieverwaltung an eine Annahmestelle wegen Verstoßes gegen Art. 3 des Bayerischen Staatslotteriegesetzes 2004 (StLottG) mit Art. 12 Abs. 1 GG (– 2 BvR 2680/07 –, NVwZ-RR 2008, 611 ff.) anführt, dass das Urteil vom 28. März 2006 „gerade keine Aussagen über den Vertrieb der vom Freistaat Bayern veranstalteten Lotterien und Wetten und die Modalitäten der Vertriebsstruktur“ treffe (Rn. 34), ist dies entgegen der Ansicht des Beklagten nicht im Sinne einer Klarstellung zu verstehen, dass im Urteil vom 28. März 2006 keinerlei Aussagen zum Vertrieb der Produkte der DKLB getroffen wurde (dazu ergänzend OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 18. August 2008 – 6 B 10338/08.OVG –, zitiert nach juris, Rn. 4; siehe aber auch ebenfalls ergänzend BayVGH, Beschluss vom 8. Juli 2008 – 10 CS 08.1364 –, S. zitiert nach juris, Rn. 44). Vielmehr können die Ausführungen vom 1. April 2008 nur so verstanden werden, dass in dem damaligen Urteil keine Aussagen getroffen worden seien, die für die Frage der Vereinbarkeit der streitgegenständlichen Weisung mit Art. 12 Abs. 1 GG von Bedeutung wären. So leitet das Bundesverfassungsgericht seinen Verweis auf seine frühere Rechtsprechung auch damit ein, dass diese der „fachgerichtlichen Auslegung des Art. 3 StLottG nicht von vornherein … entgegenstehe“ (Rn. 34).

Die gleichzeitige Erfüllung der scheinbar konträren, aber aufeinander bezogenen verfassungsrechtlichen Aufträge der Beschränkung der Vermarktung und zugleich der Kanalisierung der vorhandenen Wettleidenschaft stellt zwar eine schwierige Herausforderung für den Gesetzgeber dar, die er aber mit der Entscheidung für die weitgehende Beibehaltung des staatlichen Glücksspielmonopols angenommen hat. Unklar ist dabei die Weite des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers (für einen weiten Spielraum OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 – 13 B 1215/07 –, zitiert nach juris, Rn. 52; Bay. VGH, Beschluss vom 2. Juni 2008 – 10 CS 08.1102 –, zitiert nach juris, Rn. 22; VG Potsdam, Beschluss vom 2. April 2008 – 3 L 687.07 –, zitiert nach juris, Rn. 20, siehe auch BVerfG, Beschluss vom 19. Juli 2000 – 1 BvR 539/96 [Spielbanken II] –, BVerfGE 102, 192 [215]). So läst sich beispielsweise fragen, ob es verfassungsrechtlich geboten gewesen wäre, den Vertrieb der Sportwetten auf eine begrenzte Anzahl von Fachgeschäften oder Annahmestellen zu beschränken, die auf die Vermittlung von Sportwetten und anderen Glücksspielen mit einem besonderen Gefährdungspotential spezialisiert sind (siehe z.B. § 5 Abs. 5 Niedersächsisches Glücksspielgesetz vom 17. Dezember 2007 – NGlüSpG –, Nds. GVBl. 2007, S. 756; sowie Drs. 15/4090 des Landtages von Niedersachsen vom 4. Oktober 2007 zum Entwurf des niedersächsisches Gesetzes zur Neuordnung des Glücksspielrechts, S. 47; dazu ergänzend Nds. OVG, Beschluss vom 8. Juli 2008 – 11 MC 71/08 –, zitiert nach der Rechtsprechungsdatenbank des Nds. OVG, II.B.1.a] bb] [2]; vgl. auch Drs. 14/2205 des Landtags von Baden- Württemberg vom 8. Januar 2008 zum Gesetzentwurf der Landesregierung zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland, S. 24), und ob der gesetzgeberische Spielraum in der Weise eingeschränkt sei, dass der Vertrieb nicht mehr durch Handelsvertreter, sondern durch Angestellte der DKLB erfolgen dürfe (zu den Vorteilen dieses Modells aus gemeinschaftsrechtlicher Perspektive VG Freiburg, Urteil vom 16. April 2008 – 1 K 2683/07 –, zitiert nach juris, Rn. 63). Der Beklagte hat demgegenüber unter anderem die Frage aufgeworfen, inwieweit der Gesetzgeber im Rahmen seines Gestaltungsspielraums auch die bisherige Tradition berücksichtigen könne. Zu Recht weist der Beklagte auch darauf hin, dass bei der Bestimmung der Weite des gesetzgeberischen Spielraums auch zu berücksichtigen ist, dass bei einer Aufgabe des bestehenden Vertriebsnetzes das mit dem sog. Staatsmonopol bezweckte Ziel, den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und bewachte Bahnen zu lenken, Schaden nehmen könnte und insoweit auch die Gefahr einer Verlagerung des Wettgeschehens in den illegalen Bereich zu bedenken sei (vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 2. Juni 2008 – 10 CS 08.1102 –, zitiert nach juris, Rn. 22).

Die Weite des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums kann jedoch offen bleiben, da nicht erkennbar ist, dass der Gesetzgeber überhaupt gestaltend auf den Vertrieb der Sportwetten eingewirkt hat: So sind zwar nach dem Glücksspielstaatsvertrag einige Vertriebswege ausgeschlossen, der bedeutsamste Vertriebsweg über Annahmestellen (dazu b.) wurde jedoch sowohl in quantitativer (c.) als auch in qualitativer Hinsicht (d.) nur ansatzweise gesetzgeberisch eingegrenzt. Dabei verkennt das Gericht nicht, dass Vorgaben zur Anzahl der Annahmestellen der DKLB nicht die einzig denkbare Beschränkung der Vermarktung von Sportwetten über diesen Vertriebsweg ist. Es ist aber gerade nicht ersichtlich, dass solche durchaus denkbaren Beschränkungen anderer Art in beachtenswerter Weise erfolgt sind. Dabei können tatsächliche Vermarktungsbeschränkungen, die teils – worauf der Beklagte zu Recht hinweist – seit jeher bestanden, teils nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 vor Ablauf der durch das Bundesverfassungsgericht gesetzten Übergangsfrist erfolgten (siehe Mitteilungen der DKLB an das Gericht vom 18. Mai 2006 und 14. Februar 2007), teils mit und nach dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages vorgenommen wurden, nur insoweit berücksichtigt werden, als sie sich bei jetziger Betrachtung als Umsetzung gesetzlicher Vorgaben darstellen. Wie oben bereits ausgeführt ist, ist – entgegen der Ansicht des Beklagten – der Gesetzgeber seiner verfassungsrechtlichen Pflicht zur Gestaltung des Vertriebsnetzes nicht nachgekommen, wenn er diese Aufgabe gänzlich der Verwaltung überlässt (so auch VG Braunschweig, Beschluss vom 10. April 2008 – 5 B 4.08 –, zitiert nach juris, Rn. 59; VG Freiburg, Urteil vom 16. April 2008 – 1 K 2683/07 –, zitiert nach juris, Rn. 32, 35 ff.). Nach Ansicht der Kammer ist daher keine angemessene Beschränkung der Vermarktung erfolgt. Angesichts der nur marginalen Änderung der vom Bundesverfassungsgericht beanstandeten Vertriebswege mit einem breit gefächertem Netz von Annahmestellen in bewusster Nähe zum Kunden (BVerfGE 115, 276 [314 f.]) steht dieser Ansicht auch nicht entgegen, dass nunmehr – unter Beibehaltung des herkömmlichen Vertriebsweges  verstärkt auf den Spielerschutz (dazu noch unter 5.) geachtet wird.

b.
Der Glücksspielstaatsvertrag schließt als Vertriebsweg für Sportwetten den Vertrieb über Telekommunikationsanlagen (d.h. insbesondere SMS-Wetten, § 21 Abs. 2 S. 3 GlüStV) und im Internet (§ 4 Abs. 4 GlüStV) aus.

Somit verbleibt es bei dem Vertriebsweg über Annahmestellen, der auch schon bislang der bedeutsamste Vertriebsweg für die Produkte der DKLB war. Diesbezüglich hat der Vertreter der DKLB in einem Erörterungstermin im Verfahren VG 35 A 52.08 am 18. März 2008 erklärt, dass 90% der Kunden der DKLB mindestens 45 Jahre alt seien und daher nur über den terrestrischen Vertriebsweg, d.h. über Annahmestellen, angesprochen werden könnten. Dies deckt sich damit, dass nach den Geschäftsberichten der DKLB für die Jahre 2001-2006 der im Mai 2001 gestartete und im November 2006 eingestellte Vertrieb im Internet stets nur einen (sehr) geringen Teil zum Umsatz der DKLB beigetragen hat (2001: 0,14%, 2002: 0,44%, 2003: 0,64%, 2004: 0,8%, 2005: 1,34%, 2006: 1,54%). Weitere Vertriebswege (z.B. Mobiltelefon) wurden bereits im Planungsstadium eingestellt (siehe Schriftsatz des Bevollmächtigten der Regierung der Bundesrepublik Deutschland vom 17. Dezember 2007 in den verb. Rs. C-316/07 u.a., Rn. 30; sowie Mitteilung der DKLB an das Gericht vom 18. Mai 2006).

Eine konzeptionelle Neugestaltung des Vertriebes von Sportwetten im Land Berlin erfolgte daher allein mit dem Verbot des Vertriebes über Telekommunikationsanlagen und im Internet gerade nicht (VG Freiburg, Urteil vom 16. April 2008 – 1 K 2683/07 –, zitiert nach juris, Rn. 32, 35; Koenig/Ciszewski, DÖV 2007, 313 [316]; a.A. zur Rechtslage in Baden- Württemberg, Bayern, Brandenburg, Hamburg bzw. Sachsen: VG Stuttgart, Urteil vom 1. Februar 2008 – 10 K 4239/06 –, zitiert nach juris, Rn. 56 f.; Bay. VGH, Beschlüsse vom 2. Juni 2008 – 10 CS 08.1102 –, zitiert nach juris, Rn. 21, und ergänzend vom 8. Juli 2008 – 10 CS 08.1364 –, zitiert nach juris, Rn. 44; VG Potsdam, Beschluss vom 2. April 2008 – 3 L 687.07 –, zitiert nach juris, Rn. 14; VG Cottbus, Beschluss vom 22. April 2008 – 3 L 343/07 – , zitiert nach juris, Rn. 14; VG Hamburg, Beschluss vom 15. April 2008 – 4 E 971/08 –, zitiert nach juris, Rn. 15, 17; VG Chemnitz, Beschluss vom 9. Januar 2008 – 3 K 995/07 –, S. 8 des Umdrucks).

Zum somit maßgeblichen Vertriebsweg über Annahmestellen enthalten der GlüStV und das AG GlüStV nur wenige Elemente, deren Auswirkungen als geringfügig anzusehen sind und zudem in der Gesamtschau keine Neugestaltung gegenüber der vom Bundesverfassungsgericht beanstandeten vormaligen gesetzlichen Ausgestaltung erkennen lassen.

c.
Bereits die geringe Reduktion der Zahl der Annahmestellen für Sportwetten spricht gegen einen Systemwandel, wie er erforderlich gewesen wäre, um einen konsequenten Übergang von einem aus einem gewinnorientierten Kalkül hervorgegangenen Annahmestellennetz im Jahr 2006 zu einem zulässigerweise nur an der Begrenzung und Kanalisierung der Wettleidenschaft orientierten Vertriebssystem zu belegen (vgl. ergänzend VG Freiburg, Urteil vom 9. Juli 2008 – 1 K 2130.06 –, zitiert nach juris, Rn. 28 i.V.m. Rn. 32). In § 10 Abs. 3 GlüStV wird lediglich bestimmt, dass „die Länder ... die Anzahl der Annahmestellen zur Erreichung der Ziele des § 1“ begrenzen. Damit ist die Zahl der Annahmestellen an den in § 1 niedergelegten Zielen des Staatsvertrages auszurichten und somit insbesondere an dem Ziel der Begrenzung des Glücksspielangebots (§ 1 Nr. 2 GlüStV). Zur Umsetzung dieser Vorgabe wird in § 8 Abs. 6 AG GlüStV eine starre numerische Bestimmung getroffen (kritisch zu einer solchen unflexibeln Regelung, die nicht kurzfristig den tatsächlichen Verhältnissen und Entwicklungen angepasst werden kann: VG Stade, Beschluss vom 6. Mai 2008 – 6 B 364/08 –, zitiert nach juris, Rn. 48; sowie ergänzend Nds. OVG, Beschluss vom 8. Juli 2008 – 11 MC 71/08 –, zitiert nach der Rechtsprechungsdatenbank des Nds. OVG, II.B.1.a] bb] [2]). Danach darf „die Anzahl der Annahmestellen im Land Berlin ... 1.100 nicht überschreiten“. Im Vergleich zur bisherigen Anzahl der Annahmestellen für Sportwetten und insbesondere zur Anzahl der Annahmestellen im Zeitpunkt des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 hat damit keine wesentliche gesetzliche Beschränkung der Vermarktung der Sportwetten stattgefunden. Eine Beschränkung der Anzahl der Annahmestellen für Sportwetten könnte zwar durchaus – worauf der Beklagte zutreffend hinweist – dadurch erfolgen, dass nicht alle Annahmestellen der DKLB auch Sportwetten anbieten (dazu bereits oben unter Verweis auf entsprechende konzeptionelle Ideen in Baden-Württemberg und Niedersachsen). Ein solches Konzept für Berlin ist aber weder im Glücksspielstaatsvertrag noch im Glücksspielgesetz enthalten. Der Abschluss von Sportwetten ist weiterhin als allerorts verfügbares „Gut des täglichen Lebens“ (BVerfGE 115, 276 [314 f.]) möglich.

Zum Zeitpunkt des Urteils des Bundesverfassungsgerichts am 28. März 2006 bestand das Vertriebsnetz für Produkte der DKLB aus etwa 1.220 Annahmestellen (vgl. Begründung zum Landesgesetz über das öffentliche Glücksspiel, Drs. 16/0826, S. 53). Die gesetzliche Beschränkung der Anzahl der Annahmestellen auf 1.100 Annahmestellen bedeutet zwar eine graduelle Einschränkung um knapp 10%, aber keine kategoriale Veränderung und ist damit nicht ausschlaggebend (so auch zur Verringerung der Anzahl der Annahmestellen in Rheinland-Pfalz von 1.312 auf 1.252 Annahmestellen [4,5%]: VG Trier, Beschluss vom 28. April 2008 – 1 L 240/08.TR –, zitiert nach juris, Rn. 21; sowie zur Verringerung der Anzahl der Annahmestellen in Baden-Württemberg von 3.764 auf 3.656 bzw. auf 3.612 Annahmestellen [2,9% bzw. 4% ]: VG Freiburg, Urteile vom 16. April 2008 – 1 K 2683/07 –, zitiert nach juris, Rn. 32, 43 bzw. – ergänzend – vom 9. Juli 2008 – 1 K 2130.06 –, zitiert nach juris, Rn. 28 i.V.m. Rn. 32; kritisch auch zur [faktischen] Verringerung der Annahmestellen in Niedersachsen auf 2.480 Annahmestellen [10%]: VG Stade, Beschluss vom 6. Mai 2008 – 6 B 364/08 –, zitiert nach juris, Rn. 50; sowie auch ergänzend Nds. OVG, Beschluss vom 8. Juli 2008 – 11 MC 71/08 –, zitiert nach der Rechtsprechungsdatenbank des Nds. OVG, II.B.1.a] bb] [2]; a.A. zur Sachlage in Bayern: Bay. VGH, Beschlüsse vom 2. Juni 2008 – 10 CS 08.1102 –, zitiert nach juris, Rn. 22, und ergänzend vom 8. Juli 2008 – 10 CS 08.1364 –, zitiert nach juris, Rn. 44). Dies gilt insbesondere auch deshalb, weil mit der festgeschriebenen Obergrenze lediglich die Expansion der letzten zehn Jahre zurückgenommen und nur eine geringfügige Reduktion (ca. 3,8%) gegenüber der Anzahl der Annahmestellen im Jahr 1998 festgeschrieben wurde. Aus den Geschäftsberichten der DKLB für die Jahre 1999 bis 2006 ergibt sich, dass sich die Anzahl der Annahmestellen in Berlin seit mindestens 1998 konstant leicht erhöht hat. Sie wuchs bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts im März 2006 von 1.143 (1998) über 1.160 (1999), 1.166 (2000), 1.158 (2001), 1.159 (2002), 1.188 (2003), 1.195 (2004) und 1.204 (2005) auf etwa 1.220 Annahmestellen.

Im Bezug zur Anzahl der Einwohner von Berlin bedeutet die in § 8 Abs. 6 AG GlüStV festgeschriebene Obergrenze von 1.100 Annahmestellen, dass eine Annahmestelle für 3.090 Einwohner zuständig ist (Drs. 16/0826, S. 53). Die durchschnittliche räumliche Zuständigkeit einer Berliner Annahmestelle liegt unter Zugrundelegung der Größe Berlins (etwa 890 qkm) bei 0,811 qkm.

(1)
Damit ergibt sich in Berlin eine höhere Dichte von Annahmestellen als diejenige, die vom Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 28. März 2006 moniert wurde. Kurz vor der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts bestanden in Bayern etwa 4.100 Annahmestellen der Staatlichen Lotterieverwaltung (Drs. 15/7884 des Bayerischen Landtags vom 19. Juli 2007, S. 18: 4.118 Annahmestellen zum Stichtag 1. Januar 2006; vgl. auch Drs. 15/8601 des Bayerischen Landtags vom 10. Juli 2007, S. 7). Das entsprach bei einer Einwohnerzahl von fast 12,5 Mio. Einwohnern der Zuständigkeit einer Annahmestelle für etwa 3.048 Einwohner und angesichts der Größe Bayerns (ca. 70.500 qkm) einer räumlichen Dichte von einer Annahmestelle auf etwa 17 qkm (vgl. auch Drs. 15/7884 des Bayerischen Landtags vom 19. Juli 2007, S. 17 f.: eine Annahmstelle pro 17,6 qkm im Juli 2007). Die im Vergleich dazu deutlich höhere Dichte von Annahmestellen in Berlin verwundert umso mehr, als auf Grund der städtischen Struktur von Berlin mit einer einzelnen Annahmestelle mehr Einwohner im Umkreis der Annahmestelle erreicht werden können, als dies in den (teils) ländlich strukturierten Gebieten in Bayern der Fall ist (vgl. die vom Bundesverfassungsgericht monierte [BVerfGE 115, 276 [314 f.]], aber gleichwohl fortbestehende [vgl. Drs. 15/7884 des bayerischen Landtags vom 19. Juli 2007, S. 11 f.] Maxime der Staatlichen Lotterieverwaltung in Bayern: „weites Land – kurze Wege“).

Ferner ist auffallend, dass in Berlin eine höhere Dichte von Annahmestellen vorgesehen ist, als sie bundesweit zum Zeitpunkt des Urteils des Bundesverfassungsgerichts bestand: Nach den Ermittlungen des Bundeskartellamts einige Monate nach Erlass des Urteils des Bundesverfassungsgerichts bestanden bundesweit etwa 26.000 Annahmestellen (Beschluss des Bundeskartellamts vom 23. August 2006 – B 10 – 92713 – Kc – 148/05, zitiert nach juris, Rn. 328). Somit ist im bundesweiten Durchschnitt (bei etwa 82,5 Mio. Einwohnern in Deutschland) von einer damaligen Zuständigkeit einer Annahmestelle für etwa 3.163 Einwohner auszugehen. Nach den Ermittlungen der Staatlichen Lotterieverwaltung in Bayern schwankte die Zahl der Einwohner, für die eine Annahmestellen zum Stichtag 31. Dezember 2005 zuständig war, zwischen 2.664 Einwohnern (Saarland) und 4.575 Einwohnern (Mecklenburg- Vorpommern), wobei Berlin zum damaligen Zeitpunkt über eine Annahmestelle für 2.813 Einwohner verfügte (Drs. 15/7884 des Bayerischen Landtags vom 19. Juli 2007,. 17 f.). Auch der bundesweite Vergleich der räumlichen Reichweiten zeigt, dass in Berlin – weiterhin – eine besonders hohe räumliche Dichte von Annahmestellen für Sportwetten besteht.

Nach den Ermittlungen der Staatlichen Lotterieverwaltung in Bayern schwankte die räumliche Zuständigkeit einer Annahmestelle zum Stichtag 31. Dezember 2005 bundesweit zwischen 0,7 qkm (Berlin) und 40,5 qkm (Mecklenburg-Vorpommern) pro Annahmstelle, wobei die anderen Stadtstaaten mit einer Annahmestelle auf 2,2 qkm (Bremen) bzw. auf 1,4 qkm (Hamburg) ebenfalls eine wesentlich geringere räumliche Dichte von Annahmestellen als Berlin hatten (Drs. 15/7884 des Bayerischen Landtags vom 19. Juli 2007, S. 17 f.).

(2)
Die Zuständigkeit der Annahmestellen für 3.090 Einwohner verwundert auch im Vergleich zum Angebot anderer Dienstleistungsanbieter mit einem flächendeckenden Versorgungsauftrag (so auch VG Freiburg, Urteil vom 16. April 2008 – 1 K 2683/07 –, zitiert nach juris, Rn. 32, 43).

So sieht § 2 Nr. 1 S. 1 Post-UniversaldienstleistungsVO zur Erfüllung des flächendeckenden Versorgungsauftrags der Deutschen Post AG aus Art. 87f GG und §§ 1, 11 Abs. 1 PostG bundesweit eine Anzahl von 12.000 Filialen als stationäre Einrichtung zur Erbringung des gesamten Umfangs an Universaldienstleistungen vor. Hinsichtlich der Post AG wird somit eine Dichte von einer Poststelle für 6.875 Einwohner für ausreichend erachtet. Dem entspricht, dass nach dem Geschäftsbericht der Deutschen Post AG aus dem Jahr 2006 derzeit etwa 12.500 Filialen (inkl. Partnerfilialen) bestehen (vgl. auch Freiwillige Selbstverpflichtung zur Konkretisierung und Ergänzung der Universaldienstleistungsverpflichtung der Deutschen Post AG, BT-Drs. 15/3186, S. 2). Der verfassungsrechtliche Versorgungsauftrag der Deutschen Post AG wird daher mit einem Filialnetz, das mit der Zuständigkeit einer Poststelle für 6.600 Einwohner weniger als halb so dicht ist wie das Netz der Sportwettenannahmestellen in Berlin, erfüllt. Hinzukommen zwar weitere Standorte, an denen jedoch nicht der gesamte Umfang an Universaldienstleistung angeboten wird, sondern nur ein Teil der Leistungen, so z.B. bundesweit ca. 1.000 Packstationen zum Versenden und Empfangen von Päckchen und Paketen, bundesweit ca. 100.000 Briefkästen zum Einwurf von Briefsendungen (vgl. BT-Drs. 15/3186, S. 4) und bundesweit ca. 1.000 Paketboxen zum Einwurf von Päckchen und Paketen.

Auch das Netz der Apotheken ist deutlich weniger dicht als das Netz der Annahmestellen der DKLB in Berlin. So existieren nach den Angaben der Bundesvereinigung Deutscher Apothekerverbände bundesweit 21.500 Apotheken und in Berlin 873 Apotheken (jeweils inkl. Filialapotheken).

Dies entspricht einer bundesweiten Dichte von einer Apotheke für 3.825 Einwohner und einer berlinweiten Dichte von einer Apotheke für 3.889 Einwohner gegenüber der berlinweiten Zuständigkeit einer Sportwetten-Annahmestelle für 3.090 Einwohner.

(3)
Die Kammer verkennt nicht, dass derzeit in Berlin eine hohe Anzahl privater Gewerbetreibender ohne Erlaubnis Sportwetten anbietet und vermittelt und in einigen Vierteln das Stadtbild auch von diesen privaten Wettbüros geprägt ist. Der Vortrag des Beklagten zur Rechtfertigung der nach § 8 Abs. 6 AG GlüStV vorbestimmten Dichte der Annahmestellen der DKLB in Berlin, dass die Präsenz der privaten Wettbüros im Stadtbild eine höhere Dichte der Annahmestellen der DKLB erfordere, überzeugt jedoch aus mehreren Gründen nicht. Zum einen findet sich ein entsprechender Anhaltspunkt für eine solche konzeptionelle Erwägung weder in § 8 Abs. 6 AG GlüStV noch in der Gesetzesbegründung, in der die Anzahl der Annahmestellen gerade nicht in Bezug zur Anzahl der privaten Wettbüros, sondern vielmehr zur Einwohnerzahl Berlins gesetzt wird (Drs. 16/0826, S. 53). Zudem hätte sich in einem solchen Fall eine zweistufige Festlegung der zulässigen Höchstzahl von Annahmestellen angeboten, d.h. eine zunächst zulässige Anzahl an Annahmestellen und eine endgültige Höchstzahl, wenn (fast) sämtliche Wettbüros mit dem Angebot privater Sportwettenveranstalter, die nach dem Glücksspielstaatsvertrag nicht erlaubnisfähig sind, geschlossen sind. Zum anderen stellt sich die Frage, ob angesichts der weitgehend unterschiedlichen Kundenkreise von staatlich bzw. privat veranstalteten Sportwetten (dazu auch Hayer/Meyer, Sucht 49 [2003], S. 212 [214]; Meyer, Jahrbuch Sucht 2005, S. 83 [84]; sowie F.A.S. vom 29. Juni 2008, S. 47 [Sport]) ein solcher Verdrängungswettbewerb auf diese Weise überhaupt Aussicht auf Erfolg hätte. Zudem würde ein derartiger Wettbewerb nach Ansicht von Suchtexperten der protektionistischen Grundausrichtung eines staatlichen Glücksspielmonopols in elementarer Weise widersprechen (Meyer, Jahrbuch Sucht 2005, S. 83 [91]). Lediglich ergänzend sei angemerkt, dass entsprechend dieser gesetzlichen Vorgabe auch nicht ersichtlich ist, dass die DKLB gerade in Bezirken mit einer starken Konzentration von Wettbüros mit dem Angebot privater Sportwettenveranstalter Annahmestellen mit dem Angebot der DKLB eröffnet.

Angesichts der hohen Zahl von Schulen und anderen Kinder- und Jugendeinrichtungen in Berlin (ca. 800 Schulen sowie ca. 600 Kinder- und Jugendfreizeitstätten) ist zwangsläufige Folge der durch § 8 Abs. 6 AG GlüStV geprägten räumlichen Dichte von Annahmestellen, dass sich einige Annahmestellen in der näheren Umgebung solcher Einrichtungen befinden.

Auch hier fehlt es an einer gesetzlichen Regelung, auf deren Grundlage eine Berücksichtigung dieser Tatsachen, etwa durch Bestimmung eines Mindestabstands zu Kinder- und Jugendeinrichtungen, gesichert werden kann.

(4)
Eine mögliche Interpretation des § 8 Abs. 6 AG GlüStV durch die DKLB als Höchstgrenze, die nicht ausgenutzt, sondern möglichst weit unterschritten werden sollte, so dass derzeit nur weniger als 1080 Annahmestellen in Berlin bestehen, mag von einem verantwortlichen Umgang der DKLB mit der ihr übertragenen Aufgabe zeugen, ist aber für die verfassungsrechtliche Beurteilung des Gesetzes nur von untergeordneter Bedeutung, da die Ausgestaltung des sog. Wettmonopols dem Gesetzgeber obliegt (BVerfGE 115, 276 [318]).

d.
Zur Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit trägt weiter bei, dass nicht erkennbar ist, dass der Gesetzgeber seinen Gestaltungsauftrag in qualitativer Hinsicht angenommen und umgesetzt hat (siehe ergänzend zur Rechtslage in Baden-Württemberg: VG Freiburg, Urteil vom 9. Juli 2008 – 1 K 2130.06 –, zitiert nach juris, Rn. 28 i.V.m. Rn. 37 f.; a.A. zur Rechtslage in Bayern: Bay. VGH, Beschluss vom 2. Juni 2008 – 10 CS 08.1102 –, zitiert nach juris, Rn. 22).

(1)
Der maßgebliche Vertriebsweg über Annahmestellen wird durch den Glücksspielstaatsvertrag in qualitativer Hinsicht nur dadurch reglementiert, dass das Anbieten von Sportwetten von Sportereignissen sowie Sportstätten zu trennen ist: Nach dem Glücksspielstaatsvertrag muss die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten sowohl von der Veranstaltung und Organisation eines Sportereignisses (§ 21 Abs. 2 S. 1 Alt. 1 GlüStV) als auch von dem Betrieb von Einrichtungen, in denen Sportveranstaltungen stattfinden (§ 21 Abs. 2 S. 1 Alt. 2 GlüStV), umfassend getrennt sein. Ähnlich bestimmt § 9 Abs. 2 AG GlüStV, dass in Einrichtungen, insbesondere Sportanlagen, und auf Gelände, in denen bzw. auf dem Sportereignisse stattfinden, Wettannahmestellen weder errichtet noch betrieben werden dürfen. Diese doppelt normierte Vorgabe an die zulässigen Standorte ist bei der Erteilung der Erlaubnis an die DKLB zu berücksichtigen (§ 7 Abs. 1 Nr. 7 AG GlüStV) und kann bei Nichtbeachtung zum Widerruf der Erlaubnis führen (§ 7 Abs. 5 Nr. 5 i.V.m. Abs. 1 Nr. 7 AG GlüStV).

§ 8 Abs. 4 AG GlüStV schließt ferner Annahmestellen in einer Spielhalle oder einem ähnlichen Unternehmen i.S.d. § 33i GewO aus, da „eine Kumulation des staatlichen Glücksspielangebots mit dem gewerblichen Glücksspielangebot in Spielhallen ... mit den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags unvereinbar“ wäre (Drs. 16/0826, S. 52).

Neben diesem Verbot von Annahmestellen in Verbindung mit Sportereignissen sowie an Sportstätten und in Spielhallen enthalten der Glücksspielstaatsvertrag und das AG GlüStV keine weiteren inhaltlichen Beschränkungen der zulässigen Standorte von Annahmestellen, die insbesondere sicherstellen, dass der Jugend- oder Spielerschutz gewahrt ist (z.B. Ausschluss von Annahmestellen in unmittelbarer Nähe zu Schulen und anderen jugendschutzrelevanten Orten, Ausschluss eines alkoholbelasteten Umfelds) und die Nähe zu Sportveranstaltungen, die keine Sportereignisse i.S.d. § 21 Abs. 2 S. 1 GlüStV sind (z.B. Fanmeile im Berliner Tiergarten), vermieden wird. Auch finden sich keine gesetzlichen Vorgaben zum zulässigen sonstigen Warenangebot in den Annahmestellen (z.B. Ausschluss von Kinderspielzeuggeschäften, Geschäften mit Schulwarenangebot). In § 8 Abs. 3 AG GlüStV wird lediglich zu den Räumlichkeiten der Annahmestellen bestimmt, dass „die Erlaubnis ... für den Betrieb einer Annahmestelle ... nur für Räumlichkeiten erteilt werden [darf], die nach Lage, Beschaffenheit, Ausstattung und Einteilung dem Ziel, nur ein begrenztes Glücksspielangebot zuzulassen, nicht entgegenstehen.“ In der Gesetzesbegründung zum AG GlüStV findet sich statt einer Konkretisierung dieser Voraussetzung nur der lapidare Hinweis, dass „Absatz 3 ... allgemeine Anforderungen an die Räumlichkeiten einer Annahmestelle“ enthält (Drs. 16/0826, S. 52). Inhaltliche Vorgaben zu den zulässigen Standorten und dem zulässigen Warenangebot können nach der Konzeption des AG GlüStV darüber hinaus bei der Erteilung der nach § 8 Abs. 1 S. 1 Alt. 1 AG GlüStV erforderlichen Erlaubnis an die Annahmestellen als Vermittler von Sportwetten berücksichtigt werden. So ist die Erlaubnis zum Betrieb einer Annahmestelle durch die Senatsverwaltung für Inneres und Sport als zuständiger Behörde für die Erteilung der Erlaubnis (Anlage ASOG Nr. 5 Abs. 4 lit. b.]) zu versagen, wenn ein Versagungsgrund nach § 7 Abs. 1 AG GlüStV vorliegt (§ 8 Abs. 5 Nr. 1 AG GlüStV), d.h. insbesondere wenn die Vermittlung durch die Annahmestelle den Zielen des Glücksspielstaatsvertrages zuwiderläuft (§ 7 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 AG GlüStV). Darüber hinaus kann die DKLB vor der Stellung des Antrages auf Erteilung einer Erlaubnis für die jeweilige Annahmestelle und bei dem nach Erteilung der Erlaubnis zu schließenden privatrechtlichen Vertrag mit der Annahmestelle (§ 8 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 AG GlüStV) zur Einbindung dieser in die Vertriebsorganisation der DKLB (vgl. § 25 Abs. 2 S. 1 GlüStV) Einfluss auf die Art der Annahmestelle nehmen.

(2)
Ob die Senatsverwaltung für Inneres und Sport und die DKLB bisher eine an den Zielen der Begrenzung und Kanalisierung der Wettleidenschaft ausgerichtete Auswahl vorgenommen haben, bedarf vorliegend keiner Klärung. Entscheidend ist erneut, dass das Gesetz insoweit keine strukturelle Sicherung schafft (VG Freiburg, Urteil vom 16. April 2008 – 1 K 2683/07 –, zitiert nach juris, Rn. 32, 37 ff.; a.A. VG Karlsruhe, Urteil vom 12. März 2008 – 4 K 207/08 –, zitiert nach juris, Rn. 28), sondern in verfassungsrechtlich bedenklicher Weise der Senatsverwaltung und der DKLB aufbürdet, über die geeigneten Standorte und das zulässige Warenangebot einer Annahmestelle zu entscheiden. Damit wird aber die Festlegung der Grenzen teilweise an den eigentlich zu kontrollierenden Monopolisten selbst delegiert (VG Freiburg, a.a.O., Rn. 38). Mangels einer fehlenden strukturellen Sicherung einer adäquaten Auswahl der Annahmestellen kommt es auch nicht in Betracht, einzelne Annahmestellen mit einem unangemessenen Warenangebot oder an einem inadäquaten Standort als sog. „ausreißende Einzelfälle“ zu betrachten, die zwar nach Bekanntwerden zu korrigieren wären, aber möglicherweise nicht – worauf der Beklagte im Ansatz zutreffend hinweist – gegen das Gesamtkonzept angeführt werden könnten. Denn eine solche Betrachtungsweise würde einen verfassungskonformen Grundsatz erfordern, von dem in Ausnahmefällen abgewichen wird. Vorliegend manifestiert sich aber in einzelnen Annahmestellen, die den Zielen der Begrenzung und Kanalisierung der Wettleidenschaft, insbesondere dem Jugendschutz, widersprechen, die systematische Schwäche des Gesetzes. Darüber hinaus stellt sich die Frage, ob auch die – die Masse der Annahmestellen ausmachenden – Zeitschriftenläden nach ihrem Zuschnitt überhaupt den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen können (so auch VG Freiburg, Urteil vom 16. April 2008 – 1 K 2683/07 –, zitiert nach juris, Rn. 32, 44). Denn nach deren sonstigem Warenangebot fördern die Zeitschriftenläden den Zutritt Jugendlicher in den Bereich des staatlichen Glücksspielangebots und verbinden auch für andere Bevölkerungsgruppen den Eindruck alltäglicher Erledigungen mit dem Glücksspielsortiment. Der vom Bundesverfassungsgericht monierte Ansatz als „Gut des täglichen Lebens“ wird dort im Kern kaum in Frage gestellt.

(3)
Zur Überzeugungsbildung trägt auch die mit § 25 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 GlüStV geschaffene gesetzliche Übergangsfrist bei, die dazu führt, dass selbst auf der untergesetzlichen Ebene nun erst damit begonnen wird, die vor dem 1. Januar 2007 eröffneten Annahmestellen dem Erlaubnisverfahren mit den dargestellten Überprüfungsmöglichkeiten zu unterziehen (so auch zur Rechtslage in Baden-Württemberg: VG Freiburg, Urteil vom 16. April 2008 – 1 K 2683/07 –, zitiert nach juris, Rn. 32, 39). So hat der Abschluss der Erlaubnisverfahren für sämtliche Annahmestellen nach § 25 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 GlüStV erst bis zum 31. Dezember 2008 zu erfolgen.

Das Argument des Beklagten, dass die bestehenden Annahmestellen – grundrechtlich geschützten – Bestandsschutz genießen würden und daher eine solche Übergangsfrist erforderlich sei (in diese Richtung auch VG Cottbus, Beschluss vom 22. April 2008 – 3 L 343/07 – , zitiert nach juris, Rn. 14), überzeugt bereits angesichts der Dauer der vom Bundesverfassungsgericht gesetzten Übergangszeit, die mit einem Jahr und neun Monaten – auch unter Berücksichtigung des Erfordernisses eines Notifizierungsverfahrens bei Vorschriften betreffend Dienste der Informationsgesellschaft (Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft, Abl. L 204 vom 21. Juli 1998, S. 37, zuletzt geändert durch RL 2006/96/EG des Rates, Abl. L 363 vom 20. Dezember 2006, S. 81) – (mehr als) ausreichend bemessen war (VG Halle, Beschluss vom 4. Mai 2006 – 3 B 56/06 HAL u.a. –, zitiert nach juris, Rn. 12; Pestalozza, NJW 2006, 1711 [1714]; a.A. Dietlein, Kurzgutachten 2008, S. 20), nicht. Die Frist war auch bereits mit Verkündung der Urteilsgründe am 28. März 2006 bekannt (vgl. FAZ vom 29. März 2006, S. 13 [Wirtschaft]). Seit der Einigung der Regierungschefs der Länder im August 2006 auf eine weitgehende Beibehaltung des staatlichen Sportwettenmonopols oder zumindest seit der Vorlage eines Entwurfes eines Glücksspielstaatsvertrag im Oktober 2006, jedenfalls aber seit der Verabschiedung des Glücksspielstaatsvertrag in der heutigen Form im Dezember 2006 (zur Entstehungsgeschichte des Glücksspielstaatsvertrages Begründung des Glücksspielstaatsvertrags, S. 3, abgedruckt als Anlage 11 zu Drs. 16/0826 des Abgeordnetenhauses Berlin vom 18. September 2007; sowie Beckemper/Janz, ZIS 2008, 31 [38 f.]; Engels, WRP 2008, 470 [471]; Lüderssen, NStZ 2007, 15 [16]; Scholz/Weidemann, WiVerw 2007, 105 [111]) hatte die DKLB Zeit, die bestehenden Annahmestellen an den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts und des Glücksspielstaatsvertrages zu messen und ggf. Kündigungen auszusprechen. Dass die neue Rechtslage erst mit Ablauf der Übergangsfrist in Kraft getreten ist, liegt im Verantwortungsbereich des Beklagten.

4.
Darüber hinaus haben der Glücksspielstaatsvertrag und das Glücksspielgesetz keine ausreichenden strukturellen Vorgaben zur Begrenzung der Werbung geschaffen (vgl. Pestalozza, Rechtsgutachten 2008, S. 25; sowie zur Rechtslage in Baden-Württemberg: VG Freiburg, Urteile vom 16. April 2008 – 1 K 2683/07 –, zitiert nach juris, Rn. 32, 47 ff., und ergänzend vom 9. Juli 2008 – 1 K 2130.06 –, zitiert nach juris, Rn. 28 i.V.m. Rn. 51 ff.; a.A. – ergänzend – Nds. OVG, Beschluss vom 8. Juli 2008 – 11 MC 71/08 –, zitiert nach der Rechtsprechungsdatenbank des Nds. OVG, II.B.1.a] bb] [3]).

Die Kammer verkennt dabei nicht, dass der mit der Entscheidung für das sog. Sportwettenmonopol bestehende Kanalisierungsauftrag ohne Informationen über das Wettangebot nicht erfüllt werden kann. Jedoch hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 28. März 2006 deutlich gemacht, dass dieser Informationstätigkeit zur Erfüllung des Kanalisierungsauftrags verfassungsrechtliche Grenzen auferlegt sind. So hat das Bundesverfassungsgericht gefordert, die Werbung für die staatlichen Sportwetten „zur Vermeidung eines Aufforderungscharakters bei Wahrung des Ziels, legale Wettmöglichkeiten anzubieten, auf eine Information und Aufklärung über die Möglichkeit zu Wetten“ zu beschränken (BVerfGE 115, 276 [318]). Zuvor hatte das Bundesverfassungsgericht beanstandet, dass die damalige Werbung für Sportwetten „nicht auf eine Kanalisierung der ohnehin vorhandenen Wettleidenschaft hin zu staatlichen Wettangeboten angelegt“ war, „sondern zum Wetten anreizte und ermunterte“ (BVerfGE 115, 276 [314]) und omnipräsent sei (BVerfGE 115, 276 [314]).

Des Weiteren wurde bemängelt, dass die damalige Werbung für Sportwetten diese als sozialadäquate, positiv bewertete Unterhaltung darstelle (BVerfGE 115, 276 [314]). Es ist der Kammer nicht ersichtlich, dass diese verfassungsrechtliche Forderung erfüllt ist und die beanstandeten Missstände nachhaltig behoben sind.

a.
Zwar haben die Vertragspartner des Glücksspielstaatsvertrages die Forderung des Bundesverfassungsgerichts, die Werbung für die staatlichen Sportwetten „zur Vermeidung eines Aufforderungscharakters bei Wahrung des Ziels, legale Wettmöglichkeiten anzubieten, auf eine Information und Aufklärung über die Möglichkeit zu Wetten“ zu beschränken (BVerfGE 115, 276 [318]), wortgetreu in § 5 Abs. 1 GlüStV übernommen: „Werbung für öffentliches Glücksspiel hat sich zur Vermeidung eines Aufforderungscharakters bei Wahrung des Ziels, legale Glücksspielmöglichkeiten anzubieten, auf eine Information und Aufklärung über die Möglichkeit zum Glücksspiel zu beschränken“ (dazu VG Karlsruhe, Urteil vom 12. März 2008 – 4 K 207/08 –, zitiert nach juris, Rn. 28).

Im Wege der systematischen Auslegung ergibt sich ferner, dass die Mitteilung eines Höchstgewinnes vom Gesetzgeber als zulässige Information i.S.d. § 5 Abs. 1 GlüStV angesehen wird. So wird in den – als Anhang zum Glücksspielstaatsvertrag abgedruckten – „Richtlinien zur Vermeidung und Bekämpfung von Glücksspielsucht“ Bezug genommen auf eine „Information über Höchstgewinne“ (Nr. 2). Weitere Anwendungshinweise bietet jedoch weder das Gesetz noch seine Begründung. Die Begründung zum Glücksspielstaatsvertrag beschränkt sich darauf, zu betonen, dass die in Abs. 1 formulierten Vorgaben in Einklang mit den Anforderungen der Suchtbekämpfung und des Spielerschutzes stünden (Begründung des Glücksspielstaatsvertrags, S. 15, abgedruckt als Anlage 11 zu Drs. 16/0826 des Abgeordnetenhauses Berlin vom 18. September 2007), sie bietet dem Anwender daher gerade keine Hilfe bei der (schwierigen) Abgrenzung zwischen unzulässiger Werbung mit Aufforderungscharakter und zulässiger informativer Werbung (kritisch auch VG Freiburg, Urteil vom 16. April 2008 – 1 K 2683/07 –, zitiert nach juris, Rn. 32, 48). Im Land Berlin sind ferner – soweit ersichtlich – noch nicht einmal Verwaltungsvorschriften zur Konkretisierung erlassen worden (zu „Werberichtlinien der Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder zu § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV“ ergänzend Nds. OVG, Beschluss vom 8. Juli 2008 – 11 MC 71/08 –, zitiert nach der Rechtsprechungsdatenbank des Nds. OVG, II.B.1.a] bb] [3], und VG Freiburg, Urteil vom 9. Juli 2008 – 1 K 2130.06 –, zitiert nach juris, Rn. 51).

Dass eine solche Konkretisierung entweder im Gesetzestext, in dessen Begründung oder aber in unterrangigen Normen möglich ist, zeigen die – vom Verfahrensbevollmächtigten des Beklagten angeführten – entsprechenden Normen aus anderen Rechtsgebieten: So beschränkt § 43b Bundesrechtsanwaltsordnung (BRAO) die erlaubte Werbung für Rechtsanwälte wie folgt: „Werbung ist dem Rechtsanwalt nur erlaubt, soweit sie über die berufliche Tätigkeit in Form und Inhalt sachlich unterrichtet und nicht auf Erteilung eines Auftrags im Einzelfall gerichtet ist.“ In der Begründung zu § 43b BRAO (in der zunächst eingebrachten Fassung) wird dabei die Grenze zwischen unzulässiger Werbung und erlaubter Informationswerbung näher bestimmt (BT-Drs. 93/03, S. 82 ff.), eine weitere Annäherung erfolgt in der gem. § 59 Abs. 2 Nr. 3 BRAO (zuvor § 52 Abs. 2 Nr. 2 BRAO) erlassenen Berufsordnung für Rechtsanwälte (BO Rechtsanwälte) mit der Benennung besonderer Berufspflichten im Zusammenhang mit der Werbung (§§ 6-10 BO Rechtsanwälte). Zur beruflichen Kommunikation von Ärzten bestimmt § 27 Musterberufsordnung (MBO Ärzte, Deutsches Ärzteblatt 2004, 101), dass dem Arzt sachliche berufsbezogene Informationen gestattet sind (Abs. 2), ihm jedoch eine berufswidrige Werbung untersagt ist (Abs. 3 S. 1). Die zulässigen Informationen ergeben sich im Einzelnen aus § 27 Abs. 4 Musterberufsordnung (vgl. Begründung zur Musterberufsordnung, Punkt 3.2.). Als unzulässige berufswidrige Werbung wird insbesondere eine „anpreisende, irreführende oder vergleichende Werbung“ angesehen (Abs. 3 S. 2), wobei in der Begründung zur Musterberufsordnung die einzelnen Merkmale unzulässiger Werbung näher beschrieben sind (Begründung zur Musterberufsordnung, Punkt 3.3.). Schließlich bestimmt auch die Berufsordnung der Architektenkammer Berlin vom 2. Dezember 1998 (BO Architekten) auf der Grundlage von § 27 Abs. 2 des Berliner Architekten- und Baukammergesetzes in mehreren Unterpunkten detailliert den Umfang der zulässigen Werbung (Punkte 1.4.1. – 1.4.8.).

Der Gesetzgeber darf sich auch nicht darauf verlassen, dass eine vom ihm – wie hier – diffus gestaltete Rechtslage durch die Rechtsprechung geklärt wird (siehe beispielhaft BSG, Urteil vom 6. März 2003 – B 4 RA 38/02 R –, NZS 2004, 149 [152] m.w.N. zum Determinierungsdefizit).

b.
Auch wird versucht, Abhilfe im Glücksspielstaatsvertrag hinsichtlich des vom Bundesverfassungsgericht monierten Umstands zu schaffen, dass die damalige Werbung für Sportwetten „nicht auf eine Kanalisierung der ohnehin vorhandenen Wettleidenschaft hin zu staatlichen Wettangeboten angelegt“ war, „sondern zum Wetten anreizte und ermunterte“ (BVerfGE 115, 276 [314]), indem – wiederum in nahezu wörtlicher Anlehnung an das Bundesverfassungsgericht – in § 5 Abs. 2 S. 1 GlüStV normiert ist: „Werbung für öffentliches Glücksspiel darf ... nicht gezielt zur Teilnahme am Glücksspiel auffordern, anreizen oder ermuntern“ (dazu VG Karlsruhe, Urteil vom 12. März 2008 – 4 K 207/08 –, zitiert nach juris, Rn. 28). Aus der als Anhang zum Glücksspielstaatsvertrag abgedruckten „Richtlinien zur Vermeidung und Bekämpfung von Glücksspielsucht“ ergibt sich, dass zur Einhaltung des Verbot des § 5 Abs. 2 S. 1 GlüStV gehört, „eine Information über Höchstgewinne ... mit der Aufklärung über die Wahrscheinlichkeit von Gewinn und Verlust zu verbinden“ (Nr. 2). In der Begründung zum Glücksspielstaatsvertrag wird das Verbot weiter konkretisiert (Begründung des Glücksspielstaatsvertrags, S. 15 f., abgedruckt als Anlage 11 zu Drs. 16/0826 des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 18. September 2007): „Das Verbot des gezielten Aufforderns, Anreizens oder Ermunterns zur Teilnahme am Glücksspiel ... [richtet sich] vor allem gegen unangemessene unsachliche Werbung. Verboten sind insbesondere die Glücksspielsucht fördernde Formen der Werbung etwa durch verkaufsfördernde Rabatte, Gutscheine und ähnliche Aktionen“ (dazu LG Kassel, Urteil vom 30. April 2008 – 11 O 4057/08 –, ZfWG 2008, 217 [218]; Engels, WRP 2008, 470 [475]).

Da bereits § 5 Abs. 1 GlüStV bestimmt, dass Werbung keinen Aufforderungscharakter haben darf, ist unklar, welchen Anwendungsbereich § 5 Abs. 2 S. 1 GlüStV erfassen soll. Da Werbung schon begrifflich meint, jemanden für etwas zu gewinnen zu suchen bzw. sich um jemanden zu bemühen, stellt sich die Frage, wie Werbung ohne ermunternden Charakter überhaupt möglich sein soll. Die Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag führen zu § 5 Abs. 2 GlüStV aus (Begründung des Glücksspielstaatsvertrags, S. 15, abgedruckt als Anlage 11 zu Drs. 16/0826 des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 18. September 2007): „Jeder Art von Werbung ist ein gewisses Aufforderungs- bzw. Anreizmoment immanent. So definiert der Bundesgerichtshof Werbung als ´jede Äußerung bei der Ausübung eines Handels,  Gewerbes, Handwerks oder freien Berufs mit dem Ziel, den Absatz von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen zu fördern´ (Urteil vom 9. Juni 2005 – I ZR 279/02).“ Im „Zusammenspiel von Absatz 1 und Absatz 2 Satz 1“ sei ferner „der Werbeinhalt deutlich umrissen“ (Begründung des Glücksspielstaatsvertrags, S. 16). Eine Antwort auf die Frage, wie – eine (auch nach Ansicht der Vertragspartner) begriffsimmanent auffordernde – Werbung keinen Aufforderungscharakter erkennen lassen soll, lässt sich indes nicht finden. Ferner fehlt es an einer ausdrücklichen Regelung, ob vom Verbot des § 5 Abs. 2 GlüStV umfasst ist, dass die Werbung für Sportwetten diese als sozialadäquate, positiv bewertete Unterhaltung darstellt und damit dem vom Bundesverfassungsgericht monierten Missstand (dazu BVerfGE 115, 276 [314]) abgeholfen wurde, oder ob es sich bei Hinweisen auf die finanzielle Unterstützung im kulturellen, künstlerischen und sportlichen Bereich um zulässige Information und Aufklärung über die Möglichkeiten des Glücksspiels handelt, die nicht zur Teilnahme am Glücksspiel anreizt oder ermuntert (siehe ergänzend einerseits BayVGH, Beschluss vom 8. Juli 2008 – 10 CS 08.1364 –, zitiert nach juris, Rn. 50, sowie andererseits ebenfalls ergänzend OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 18. August 2008 – 6 B 10338/08.OVG –, zitiert nach juris, Rn. 23 f.).

Auch insoweit ist festzuhalten, dass nur eine sehr geringe Hilfestellung durch den Gesetzgeber erfolgt (zur ersten Begriffsklärung OLG München, Beschluss vom 22. April 2008 – 29 W 1211/08 –, zitiert nach juris; LG Kassel, Urteil vom 30. April 2008 – 11 O 4057/08 –, ZfWG 2008, 217 ff.; ergänzend OLG München, Urteil vom 31. Juli 2008 – 29 U 3580/07 –, zitiert nach juris). Im Land Berlin sind ferner – soweit ersichtlich – noch nicht einmal Verwaltungsvorschriften zur Konkretisierung erlassen worden (ergänzend zu „Werberichtlinien der Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder zu § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV“ oben unter [a]).

Auch bei diesem gesetzgeberischen Defizit handelt es sich nicht um ein theoretisches Defizit ohne Auswirkungen auf die Praxis. Es ist vielmehr so, dass Sportwetten weiterhin als geradezu gemeinnützig beworben werden. So wird im Internetauftritt der DKLB und der hauseigenen Zeitschrift sowie in Anzeigen in Zeitschriften und Zeitungen nicht lediglich über die gemeinnützige Verwendung der Zweckabgabe und des Bilanzgewinns zur Herstellung von Transparenz informiert, sondern auf emotionaler Ebene damit geworben und somit zum Abschluss von Sportwetten ermuntert: So wurde beispielsweise in den Sportteilen verschiedener Sonntagszeitungen während der Fußballeuropameisterschaft 2008 mit ganzseitigen Anzeigen unter der Überschrift „Ehrlich wetten: Ein Gewinn für alle.“ und unter Abbildung eines mit einem Heiligenschein versehenen Fußballs für Oddset geworben (siehe z.B. Bild am Sonntag vom 8. Juni 2008; Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 15. Juni 2008, S. 21; Welt am Sonntag vom 15. Juni 2008) und somit der Abschluss von Sportwetten nicht lediglich als sozial adäquate, sondern geradezu als von Sünden befreiende Tätigkeit dargestellt (dazu auch ergänzend OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 18. August 2008 – 6 B 10338/08.OVG –, zitiert nach juris, Rn. 23).

Ferner wurde noch Anfang April 2008 auf der bundesweiten Internetseite zu Oddset als ein Grund, Oddset zu spielen, aufgeführt: „Oddset tut Gutes“ (http://www.oddset.de, „über uns“, Stand: 2. April 2008), inzwischen ist die betreffende Seite des Internetauftritts ohne Inhalt (Stand: 24. April 2008, 7. Juli 2008). Zudem werden Oddset und die Dachmarke Lotto weiterhin als „Partner des Sports“ und „Förderer des Gemeinwohls“ dargestellt. Zwar wurde die Selbstbeschreibung auf der bundesweiten Internetseite zu Oddset – „ODDSET ... fungiert als Partner des Sports“ (http://www.oddset.de, „über uns“) – inzwischen ebenfalls gelöscht. Mit Anzeigen in Sportzeitschriften wird aber weiterhin der sportlich interessierte Leser emotional angesprochen: „Lotto und Oddset – Förderer des Gemeinwohls“ (Sportbild vom 6. Februar 2008, Seite „Bundesliga-Vorschau“), „Lotto und Oddset – Partner des Sports“ (Sportbild vom 30. Januar 2008, 12. März 2008, jeweils Seite „Bundesliga-Vorschau“). Eine emotionale Ansprache erfolgt auch mit dem regelmäßig auf der Titelseite der wöchentlich erscheinenden Zeitschrift der DKLB „Glück aktuell“ abgedruckten Slogan „Unsere Stadt. Unser Spiel.“ (vgl. beispielhaft Glück aktuell, Nr. 9/2008, Nr. 11/2008, Nr. 15/2008, Nr. 16/2008, Nr. 17/2008, Nr. 28/2008, jeweils Titelseite).

c.
Dem Missstand der omnipräsenten Werbung (BVerfGE 115, 276 [314]) tritt der Glücksspielstaatsvertrag seinem Wortlaut nach entgegen, indem er Werbung für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen, im Internet und über Telekommunikationsanlagen (§ 5 Abs. 3 GlüStV) sowie Trikot- und Bandenwerbung für Sportwetten (§ 21 Abs. 2 S. 2 GlüStV) verbietet (dazu OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 – 13 B 1215/07 –, zitiert nach juris, Rn. 48 ff.; Hmb. OVG, Beschluss vom 25. März 2008 – 4 Bs 5/08 –, zitiert nach juris, Rn. 20; VG Chemnitz, Beschluss vom 9. Januar 2008 – 3 K 995/07 –, S. 8 des Umdrucks; VG Stuttgart, Urteil vom 1. Februar 2008 – 10 K 4239/06 –, zitiert nach juris, Rn. 56; VG Potsdam, Beschluss vom 2. April 2008 – 3 L 687.07 –, zitiert nach juris, Rn. 16; VG Hamburg, Beschluss vom 15. April 2008 – 4 E 971/08 –, zitiert nach juris, Rn. 15, 17; VG Cottbus, Beschluss vom 22. April 2008 – 3 L 343/07 –, zitiert nach juris, Rn. 14; sowie ergänzend BayVGH, Beschluss vom 8. Juli 2008 – 10 CS 08.1364 –, zitiert nach juris, Rn. 46). Der Ausschluss von Werbung über Telekommunikationsanlagen (§ 5 Abs. 3 Alt 3. GlüStV) ist dabei umfassender als der bereits gem. § 7 Abs. 2 Nr. 2 UWG bestehende Ausschluss von Werbung mit Telefonanrufen gegenüber Verbrauchern ohne deren Einwilligung (vgl. Begründung des Glücksspielstaatsvertrags, S. 16, abgedruckt als Anlage 11 zu Drs. 16/0826 des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 18. September 2007).

Doch bei näherer Betrachtung offenbaren sich mehrere Regelungslücken:

(1)
So umfasst das Werbeverbot im Fernsehen (§ 5 Abs. 3 Alt. 1 GlüStV) zwar durch den Verweis auf §§ 7 und 8 Rundfunkstaatsvertrag (RundfunkStV) sowohl Werbung (§ 2 Abs. 2 Nr. 5 RundfunkStV) als auch Sponsoring (§ 2 Abs. 2 Nr. 7 RundfunkStV) im Fernsehen (Begründung des Glücksspielstaatsvertrags, S. 16, abgedruckt als Anlage 11 zu Drs. 16/0826 des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 18. September 2007), nicht aber insgesamt die Werbung im Rundfunk i.S.d. § 2 Abs. 1 S. 1 RundfunkStV, so dass nach der gesetzlichen Ausgestaltung Werbespots im Hörfunk weiterhin zulässig sind (anders z.B. Punkt 1.4.4. S. 2, 1.4.5. BO Architekten). Zwar werden nach der Mitteilung der DKLB an das Gericht vom 18. Mai 2006 im Land Berlin im Rundfunk zumindest keine Werbespots für Sportwetten (bereits seit dem 10. Mai 2006) mehr geschaltet (siehe auch Schreiben der Bundesregierung an das Generalsekretariat der Europäischen Kommission vom 20. Mai 2008 im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866 – Wi 424.27 –, ZfWG 2008, 173 ff., Rn. 130; sowie Schriftsatz des Bevollmächtigten der Regierung der Bundesrepublik Deutschland vom 17. Dezember 2007 in den verb. Rs. C-316/07 u.a., Rn. 29), dies beruht aber gerade nicht auf einer gesetzlichen Vorgabe.

(2)
Der Glücksspielstaatsvertrag verbietet ferner zwar die Trikot- und Bandenwerbung für Sportwetten (§ 21 Abs. 2 S. 2 GlüStV), lässt dabei aber ungeregelt, ob eine mittelbare Trikot- und Bandenwerbung für Sportwetten durch entsprechende Werbung für (die Dachmarke) Lotto zulässig ist. Für eine solche Zulässigkeit spricht der systematische Vergleich mit der Verbotsnorm des § 5 Abs. 3 GlüStV: Indem § 21 Abs. 2 S. 2 GlüStV die Trikot- und Bandenwerbung für Sportwetten verbietet, damit aber im Gegenschluss und im systematischen Vergleich zu § 5 Abs. 3 GlüStV die Trikot- und Bandenwerbung für die Dachmarke Lotto gerade nicht verbietet, besteht damit erneut die Gefahr einer starken Präsenz der (mittelbaren) Werbung für Sportwetten in Zusammenhang mit Sportereignissen (kritisch auch VG Freiburg, Urteil vom 16. April 2008 – 1 K 2683/07 –, zitiert nach juris, Rn. 32, 48). Zwar verstößt die Dachmarkenstrategie für sich betrachtet weder gegen Normen des Glücksspielstaatsvertrages (siehe ergänzend BayVGH, Beschluss vom 8. Juli 2008 – 10 CS 08.1364 –, zitiert nach juris, Rn. 49) noch des Verfassungsrechts. Der Gesetzgeber war aber verpflichtet, bei der Formulierung der Beschränkungen der Werbung der staatlichen Glücksspielanbieter von den tatsächlichen Gegebenheiten auszugehen: Sinn des in den Jahren 2005 und 2006 entwickelten und 2006 eingeführten Dachmarkenkonzepts des Deutschen Lotto- und Totoblocks (DLTB), mit dem unter der Dachmarke „Lotto“ für alle von dem DLTB vertriebenen Produkte (z.B. „Lotto 6 aus 49“, „Oddset-Sportwetten“) geworben wird (siehe Pressemitteilung der Staatlichen Toto-Lotto GmbH Baden-Württemberg für den DLTB vom 5. Januar 2007, abrufbar unter www.lotto.de, „Presseservice“, Stand: 7. Juli 2008; siehe auch lukasclark.com, „Kunden“, „Lotto“, Stand: 7. Juli 2008), ist, dass mit der Werbung für die Dachmarke gleichzeitig alle unter diese Dachmarke fallende Produkte beworben werden. Mit der Vermarktung mehrerer Produkte (hier z.B. Lotto 6 aus 49, Spiel 77, Oddset) unter einer sog. Dachmarke (hier Lotto) versucht ein Unternehmen mittels Kompetenzübertragung, das Image bzw. das Vertrauen, das sich ein Produkt beim Konsumenten erwerben konnte, auf andere Sortimentsbereiche auszudehnen; dabei ermöglicht die Dachmarkenstrategie Synergieeffekte, v.a. im Bereich der Kommunikation mit dem Verbraucher, d.h. unter anderem der Werbung (Diller, Vahlens Großes Marketing-Lexikon, 2. Aufl. 2001, Eintrag „Markenpolitik“, Untereintrag „Dachmarkenstrategie“; siehe auch Gabler, Wirtschaftslexikon, 2005, Eintrag „Markenstrategie“). Zu beachten ist daher, dass ein sinnvoller Ausschluss der Werbung für ein bestimmtes unter der Dachmarke vertriebenes Produkt nur in Verbindung mit einem Ausschluss der Werbung für die Dachmarke möglich wäre, da ansonsten – gemäß dem Sinn einer Dachmarke – die Werbeeffekte auch auf das von der Werbung auszuschließende Produkt wirken würden. Da somit nicht isoliert die Werbemöglichkeiten für ein unter der Dachmarke vertriebenes Produkt, d.h. vorliegend nicht nur die Werbemöglichkeiten für Oddset, sondern auch die Werbemöglichkeiten für die gesamte Dachmarke Lotto zu betrachten sind (so auch ergänzend VG Freiburg, Urteil vom 9. Juli 2008 – 1 K 2130.06 –, zitiert nach juris, Rn. 51; a.A. Ruttig, ZfWG 2008, 202 [203]), besteht ohne einen solchen Ausschluss die reelle Gefahr der mittelbaren Werbung für Sportwetten, so dass dem Missstand der omnipräsenten Werbung für Sportwetten nicht grundlegend abgeholfen ist. Da den Vertragspartnern des Glücksspielstaatsvertrages auch bei der Formulierung und dem Beschluss des Glücksspielstaatsvertrages im Jahr 2006 die zu diesem Zeitpunkt bereits entwickelte Dachmarkenstrategie bekannt gewesen sein musste, besteht insoweit keine Regelungslücke, die eine analoge Anwendung des § 21 Abs. 2 S. 2 GlüStV mit dem Ergebnis eines umfassenden Verbots der Trikot- und Bandenwerbung für die Dachmarke Lotto ermöglichen würde (zu den Voraussetzungen der analogen Anwendung einer Norm Bull/Mehde, Allg. Verwaltungsrecht mit Verwaltungslehre, 7. Aufl. 2005, Rn. 546).

Ferner ist darauf hinzuweisen, dass nach § 21 Abs. 2 S. 2 GlüStV lediglich die „Trikot- und Bandenwerbung für Sportwetten“ unzulässig ist. Das gesetzliche Verbot erfasst daher nicht insgesamt Werbung bei Sportereignissen (sog. Sportwerbung). So ist es durch § 21 Abs. 2 S. 2 GlüStV nicht ausgeschlossen, z.B. weiterhin auf Plakaten im Stadion, auf den Anzeigenstellwänden, vor denen Vertreter der Sportvereine nach Abpfiff des Spiels von Pressevertretern interviewt werden (sog. Interviewwände), oder in Stadionzeitschriften für Sportwetten (oder die Dachmarke Lotto) zu werben oder als Sponsor eines Sportvereins aufzutreten.

Das insgesamt für die Veranstaltung und Organisation eines Sportereignisses geltende Verbot des § 21 Abs. 2 S. 1 GlüStV betrifft nur die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten, nicht aber die Werbung für Sportwetten. Zwar ist nicht ersichtlich, dass die DKLB selbst Sportwerbung für Sportwetten oder Trikot- und Bandenwerbung bzw. sonstige Sportwerbung für unter der Dachmarke „Lotto“ vertriebene Produkte in Auftrag gegeben hat (siehe auch bereits Mitteilung der DKLB an das Gericht vom 18. Mai 2006: Einstellung der Bandenwerbung im Stadion „An der Alten Försterei“ des 1. FC Union Berlin). Dies beruht aber nicht auf einer strukturellen Sicherung durch den GlüStV und das AG GlüStV. Dass es sich dabei nicht um eine hypothetische Möglichkeit handelt, zeigt der Blick in andere Bundesländer, in denen auch nach Inkrafttreten des Glückspielstaatsvertrages weiterhin Bandenwerbung für die Dachmarke Lotto bzw. sonstige Sportwerbung für Oddset bzw. die Dachmarke Lotto geschaltet wurde (siehe beispielhaft C. Hambach/W. Hambach, in: Time Law News, 1/2008, S. 21 [26] mit einem Foto aus der Allianz-Arena in München). Die möglichen tatsächlichen Folgen dieses normativ-regulativen Strukturdefizits zeigen sich auch darin, dass beispielsweise die Staatliche Lotterieverwaltung in Bayern ab der Saison 2008/09 neuer Premium-Partner des TSV 1860 München sein soll (siehe auch ergänzend zu den Sponsoring-Aktivitäten durch eine von der Lotto Rheinland-Pfalz gegründeten Stiftung zu Gunsten höherklassiger Fußballamateurvereine OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 18. August 2008 – 6 B 10338/08.OVG –, zitiert nach juris, Rn. 24).

Ebenfalls nicht vom Verbot des § 21 Abs. 2 S. 2 GlüStV erfasst ist sämtliche Werbung für Sportwetten (oder die Dachmarke Lotto) auf Sportveranstaltungen, die keine Sportereignisse i.S.d. § 21 Abs. 2 S. 1 GlüStV sind (z.B. Fanmeile im Berliner Tiergarten). Dass es sich auch dabei nicht nur um eine hypothetische Möglichkeit handelt, zeigt die gemeinsame Aktion der DKLB, der Fachstelle für Suchtprävention und des Landessportbundes auf der Fanmeile zu den Halbfinalspielen und dem Finale der Europameisterschaft 2008 am Brandenburger Tor (23.-29. Juni 2008), zu der die DKLB ausführte (Pressemitteilung der DKLB vom 19. Juni 2008, abrufbar auch unter www.lotto-berlin.de – Wir über uns [rechts] – Presse, Stand: 7. Juli 2008): „Neben Beratung, Information und Spaß am Sport werden Jubelhilfen mit dem Motto „Abpfiff für Alkohol–, Nikotin- und Wettsucht“ für die Live-Übertragungen der Spiele ausgegeben. Die Partner werben gemeinsam für einen verantwortungsvollen Umgang mit suchtgefährdenden Produkten wie Alkohol, Nikotin und Glücksspiel.“ In einer weiteren Pressemitteilung der DKLB vom 27. Juni 2008 heißt es (abrufbar ebenfalls unter www.lottoberlin.de – Wir über uns [rechts] – Presse, Stand: 7. Juli 2008): „Lotto Berlin ist es wichtig, die Spielleidenschaft in verantwortungsbewusste Bahnen zu lenken. Die Fanmeile bietet uns den direkten Kontakt zu den Tipp-Fans und die Möglichkeit, die Kundenkarte als Präventionsmittel vorzustellen. ... An ihrem Stand in der Nähe der 2. Großbildleinwand ... wird die Kundenkarte der DKLB als Präventionsmaßnahme für die Sportwetten ... vorgestellt. Interessierte Fans können sich sogar gleich eine Kundenkarte mit Lichtbild erstellen lassen.“ Ob das Angebot, auf der Fanmeile interessierte Fans zu Kunden von Oddset zu machen, mit dem Werbeverbot nach § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV in Einklang zu bringen ist, kann vorliegend dahinstehen.

Diese jedenfalls nicht durch die Regelung des § 21 Abs. 2 S. 2 GlüStV ausgeschlossenen
Möglichkeiten der Sportwerbung stehen im Widerspruch zur Einschätzung von Suchtexperten, dass „die Verknüpfung von Sportbegeisterung und Sportwetten“ die emotionale Beteiligung der Wetter erhöht und somit die Suchtgefahren steigen lässt (Hayer/Meyer, Sucht 49 [2003], S. 212 [214]). Auch die Vertragspartner haben erkannt, dass mit dem Verbot von Trikot- und Bandenwerbung für Sportwetten die Integrität des Sportes zu sichern sei (Begründung des Glücksspielstaatsvertrags, S. 26).

(3)
Entscheidend ist weiter, dass mit den Werbeverboten in § 5 Abs. 3 GlüStV als hauptsächlicher Werbeträger nicht nur der traditionelle Postweg bleibt (dazu Begründung des Glücksspielstaatsvertrags, S. 16, abgedruckt als Anlage 11 zu Drs. 16/0826 des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 18. September 2007), sondern dass im Umkehrschluss eine beträchtliche Anzahl von Werbeträgern weiterhin zulässig ist: Anzeigen und Beilagen in Zeitungen und Zeitschriften; Werbespots im Radio (s.o., unter [1]); Werbebroschüren und Hauszeitschriften wie z.B. „Glück Aktuell“; Werbetafeln, Plakate und Leuchtreklame und andere Werbung an öffentlich zugänglichen Orten; Werbefilme im Kino und anderen Plattformen wie z.B. Videoprogramm in Zügen des Regional- und Fernverkehrs; Werbepräsente wie z.B. Kugelschreiber mit Werbung für die DKLB und ihre Produkte oder sog. Jubelhilfen (kritisch auch VG Freiburg, Urteile vom 16. April 2008 – 1 K 2683/07 –, zitiert nach juris, Rn. 32, 49, und ergänzend vom 9. Juli 2008 – 1 K 2130.06 –, zitiert nach juris, Rn. 28 i.V.m. Rn. 52; siehe auch die Aufzählung bei Engels, WRP 2008, 470 [476 f.]; sowie die Aufzählung der Europäischen
Kommission, Stellungnahme vom 14. Mai 2007 im Notifizierungsverfahren D (2007) 5757, S. 4, abgedruckt als Anlage 7 zu Drs. 16/0826 des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 18. September 2007, und Schreiben vom 31. Januar 2008 im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866 – K [2008] 0219 –, S. 14).

Auf Grund dieses gesetzgeberischen Defizits steht es in der Verantwortung der DKLB, ob beispielsweise die im Land Berlin im Mai 2006 eingestellte Reklame für Sportwetten in Bussen und Straßenbahnen (siehe Mitteilung der DKLB an das Gericht vom 18. Mai 2006) wieder aufgenommen wird oder ob dem Beispiel von Lotto Brandenburg gefolgt wird, indem Reklame in den im Verkehrsverbund Berlin-Brandenburg (VBB) verkehrenden Regionalzügen für (die Dachmarke) Lotto geschaltet wird. Auf Grund dieses gesetzgeberischen Defizits ist es der DKLB ferner überlassen, ob sie Anzeigen für Sportwetten in Zeitschriften im Umfeld von Sportberichterstattung schaltet. Diese Möglichkeit steht im Widerspruch zur Einschätzung der Vertragspartner, dass die Integrität des Sportes zu sichern (Begründung des Glücksspielstaatsvertrags, S. 26) und Trikot- und Bandenwerbung für Sportwetten zu untersagen sei (§ 21 Abs. 2 S. 2 GlüStV). Dass es sich auch bei dieser gesetzlichen Lücke um eine reelle Regelungslücke handelt, ergibt sich daraus, dass die Staatliche Lotterieverwaltung in Bayern im Auftrag des Deutschen Lotto- und Totoblocks (DLTB), dessen Mitglied auch die DKLB ist, regelmäßig Anzeigen für „Oddset – Die Sportwette von Lotto“ in der Zeitschrift „Sportbild“ (so z.B. am unteren Rand der Seite „Bundesliga-Vorschau“, vgl. „Sportbild“ vom 30. Januar 2008, 6. Februar 2008 und 12. März 2008; ferner Anzeigen mit den „Spielen der Woche“ am unteren Rand mehrerer Seiten der Beilage „Alle Zahlen & Fakten“, siehe „Sportbild“ vom 9. Januar 2008, 16. Januar 2008, 30. Januar 2008, 6. Februar 2008 und 12. März 2008), in der Zeitschrift „tippmit“ (siehe „tippmit“ vom 12. Februar 2008) und in den Sportteilen verschiedener Sonntagszeitungen während der Fußballeuropameisterschaft 2008 (siehe z.B. Bild am Sonntag vom 8. Juni 2008; Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 15. Juni 2008, S. 21; Welt am Sonntag vom 15. Juni 2008) geschaltet hat.

d.
Der Glücksspielstaatsvertrag und das Berliner Ausführungsgesetz enthalten ferner – über die Regelungen des § 5 und des § 21 Abs. 2 S. 2 GlüStV hinaus – keine Vorgaben zu den Werbemaßnahmen in den einzelnen Annahmestellen als Vermittler der Sportwetten.

Nach der Konzeption des AG GlüStV können allerdings bei der Erteilung der nach § 8 Abs. 1 S. 1 Alt. 1 AG GlüStV erforderlichen Erlaubnis für die einzelne Annahmestelle durch die Senatsverwaltung für Inneres und Sport inhaltliche Kriterien berücksichtigt werden. So ist die Erlaubnis zu versagen, wenn die Vermittlung durch die Annahmestelle den Zielen des Glücksspielstaatsvertrages zuwiderläuft (§ 7 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 AG GlüStV). Darüber hinaus kann die DKLB bei Abschluss des privatrechtlichen Vertrages mit der Annahmestelle (§ 8 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 AG GlüStV) Einfluss auf die Werbung durch die Annahmestelle nehmen. Zu beachten ist jedoch wiederum, dass in § 5, § 21 Abs. 2 S. 2 GlüStV keine strukturelle Sicherung geschaffen wird, sondern im Fall der Annahmestellen der Senatsverwaltung, der DKLB und den einzelnen Betreibern der Annahmestellen überlassen wird, über das zulässige Maß an Werbung zu entscheiden. Zudem ist erneut darauf hinzuweisen, dass mit § 25 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 GlüStV eine gesetzliche Übergangsfrist geschaffen wurde, die dazu führt, dass selbst auf der untergesetzlichen Ebene nicht in allen Fällen weiterführende Vorgaben für die Annahmestellen aufgestellt werden.

e.
Der Kammer ist auch keine verfassungskonforme Auslegung zur Auflösung dieser Verfassungsverstöße möglich.

Der Beklagte regt an, die Begriffe „Information und Aufklärung über die Möglichkeiten zum Glücksspiel“ i.S.d. § 5 Abs. 1 GlüStV und das Verbot des § 5 Abs. 2 GlüStV unter vergleichender Heranziehung von Normen aus anderen Rechtsgebieten (und der dazu ergangenen Rechtsprechung) auszulegen (s.o., unter a]). Gegen eine solche Auslegung des § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV spricht jedoch zum einen, dass sich kein entsprechender Hinweis des Gesetzgebers auf die Heranziehung der § 43b BRAO i.V.m. §§ 6-10 BO Rechtsanwälte, § 27 MBO Ärzte bzw. Punkt 1.4 BO Architekten findet. Weder enthält die Gesetzesbegründung einen entsprechenden Hinweis, noch macht der Gesetzgeber durch die wortgetreue Zitierung einer der genannten Regelungen deutlich, dass eine entsprechende Auslegung erfolgen soll. Ein solcher Hinweis wäre aber bereits deshalb erforderlich gewesen, weil die jeweiligen berufsordnungsrechtlichen Regelungen nicht im Detail übereinstimmen. Zum anderen spricht gegen eine solche Auslegung auch und vor allem, dass Grund und Grenze der Einschränkung der Werbung unterschiedlich sind. Die Beschränkung der zulässigen Werbung der freiberuflich tätigen Rechtsanwälte, Ärzte und Architekten erfolgt zur Gewährleistung des Mandanten-, Patienten-. und Kundenschutzes (siehe z.B. § 27 Abs. 1 MBO Ärzte) und findet ihre Grenze in der Berufsfreiheit der Rechtsanwälte, Ärzte und Architekten (Art. 12 Abs. 1 GG). Hingegen kann sich die DKLB als Anstalt des öffentlichen Rechts nicht auf den Schutz durch Art. 12 Abs. 1 GG berufen (grundlegend BVerfG, Beschluss vom 2. Mai 1967 – 1 BvR 578/63 –, BVerfGE 21, 362 [369]). Neben der Wahrung der Verhältnismäßigkeit des Eingriffs in die Berufsfreiheit der privaten Sportwettenanbieter als Grund für die Beschränkung der Werbung für die staatlich veranstalteten Glücksspiele ist die Bekämpfung der Spielsucht Grund und zugleich Grenze der Beschränkung der zulässigen Werbung. Basierend auf diesen grundlegenden Unterschieden sind weitere Differenzen zu konstatieren, die einer Heranziehung der § 43b BRAO i.V.m. §§ 6-10 BO Rechtsanwälte, § 27 MBO Ärzte bzw. Punkt 1.4 BO Architekten (und der dazu erfolgten Begründung und der ergangenen Rechtsprechung) zur Auslegung des § 5 Abs. 1 GlüStV entgegen stehen. So ist die Frage der Abgrenzung zwischen (zulässiger) berufsbezogener Information und (unzulässiger) Information, die nicht im Zusammenhang mit der beruflichen Tätigkeit z.B. des Arztes oder Architekten steht (§ 27 Abs. 2 MBO Ärzte, Punkt 1.4.2. BO Architekten), nicht auf die Konstellation einer werbenden Körperschaft übertragbar. Auch die in den vermeintlichen Parallelnormen aufgeführten Beispiele der zulässigen Information (z.B. §§ 7-9 BO Rechtsanwälte, § 27 Abs. 4 MBO Ärzte) sind auf das jeweilige Tätigkeitsfeld bezogen und damit nur schwerlich auf andere Bereiche zu übertragen.

Anders als der Beklagte meint, bestehen ferner keine Anhaltspunkte für eine Auslegung des § 5 Abs. 3 GlüStV in der Weise, dass der DKLB über den Wortlaut des § 5 Abs. 3 GlüStV hinaus weitere Werbeträger untersagt wären. Einem solchen Verständnis des § 5 Abs. 3 GlüStV steht bereits entgegen, dass der Wortlaut einer Norm die Grenze jeglicher Auslegung ist. Aber auch unter Beachtung der übrigen Auslegungsmethoden gilt nichts anderes. So ist unter systematischen Gesichtspunkten keine Norm des Glücksspielstaatsvertrages durch den Beklagten angeführt worden oder sonst ersichtlich, die für ein erweiterndes Verständnis des § 5 Abs. 3 GlüStV spräche. Im Gegenteil erlauben z.B. § 13 Abs. 2 Nr. 2 GlüStV (interaktive Teilnahme in Rundfunk und Telemedien als Versagungsgrund) und § 21 Abs. 2 S. 2 GlüStV (Verbot der Verknüpfung der Übertragung von Sportereignissen in Rundfunk und Telemedien mit der Veranstaltung oder Vermittlung von Sportwetten) den Schluss, dass das allgemeine Werbeverbot des § 5 Abs. 3 GlüStV bewusst lediglich Fernsehen als Teil des Rundfunks erfasst. Auch die Heranziehung der Gesetzgebungsmaterialien führt zu keinem anderen Ergebnis. Zwar wird in der Begründung zum Glücksspielstaatsvertrag nur der traditionelle Postweg als verbleibender Werbeträger angeführt (Begründung des Glücksspielstaatsvertrags, S. 16, abgedruckt als Anlage 11 zu Drs. 16/0826 des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 18. September 2007). Daraus kann aber nicht gefolgert werden, dass der Gesetzgeber alle anderen Werbeträger als den Postweg ausschließen wollte. Bei einer solchen Absicht hätte sich im Übrigen eine Formulierung angeboten, dass Werbung nur auf dem Postweg zulässig ist.

Auch einer erweiterten Auslegung des § 21 Abs. 2 S. 2 GlüStV, dass jegliche Sportwerbung für Sportwetten unzulässig sein soll, steht der Wortlaut der Norm als Grenze der Auslegung entgegen. Im Übrigen gebietet der systematische Vergleich mit § 21 Abs. 2 S. 1 GlüStV die obige Auslegung. Sollte entgegen den oben ausgeführten systematischen Erwägungen § 21 Abs. 2 S. 2 GlüStV so verstanden werden können, dass auch eine mittelbare Trikot- und Bandenwerbung für Sportwetten durch entsprechende Werbung für (die Dachmarke) otto ausgeschlossen werden soll, stünde dies der Verfassungswidrigkeit nicht entgegen. Eine solche Auslegung des § 21 Abs. 2 S. 2 GlüStV (sowie eine verfassungskonforme Auslegung des § 5 Abs. 1, Abs. 3 GlüStV sowie des § 21 Abs. 2 S. 2 GlüStV im Übrigen) zur Wahrung der Verfassungskonformität des Sportwettenmonopols des Landes Berlin ist in der vorliegenden Konstellation der Eingriffsverwaltung nicht möglich (s.o., unter 2.d]). Insbesondere wäre der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle entzogen, ob die tatsächlichen Werbemaßnahmen der DKLB sich im Bereich der – durch die vom Beklagten vorgeschlagene Auslegung ermittelten – zulässigen Information halten, ob die Werbemaßnahmen sich auf den – nach der seitens des Beklagten erwünschten Auslegung ermittelten – einzig zulässigen Werbeträger des Postweges beschränken (was momentan mit der Werbung in den Annahmestellen offensichtlich nicht der Fall ist), ob mittelbare Werbung für Sportwetten mit einem für Sportwetten unzulässigen Werbeträger betrieben wird und ob Sportwerbung für Sportwetten betrieben wird (zur wettbewerbsrechtlichen Kontrolle der Werbung durch die Zivilgerichtsbarkeit auf Grund der umfassenden Klagebefugnis bestimmter Verbände nach § 8 Abs. 3 Nr. 2-4 UWG siehe z.B. OLG München, Beschluss vom 22. April 2008 – 29 W 1211/08 –, zitiert nach juris; LG Kassel, Urteil vom 30. April 2008 – 11 O 4057/08 –; sowie ergänzend OLG München, Urteil vom 31. Juli 2008 – 29 U 3580/07 –, zitiert nach juris).

5.
Weiterhin wurden die verfassungsrechtlichen Vorgaben zum Spielerschutz bei der gesetzlichen Ausgestaltung des sog. staatlichen Sportwettenmonopols (§ 4 Abs. 1 und Abs. 2 S. 2, § 10 Abs. 2 GlüStV i.V.m. § 5 AG GlüStV) im GlüStV und dem AG GlüStV nicht ausreichend beachtet (kritisch auch VG Freiburg, Urteil vom 16. April 2008 – 1 K 2683/07 –, zitiert nach juris, Rn. 32, 51 ff.; a.A. Bay. VGH, Beschlüsse vom 2. Juni 2008 – 10 CS 08.1102 –, zitiert nach juris, Rn. 21, und ergänzend vom 8. Juli 2008 – 10 CS 08.1364 –, zitiert nach juris, Rn. 45; VG Stade, Beschluss vom 6. Mai 2008 – 6 B 364/08 –, zitiert nach juris, Rn. 41; VG Düsseldorf, Beschluss vom 25. Juni 2008 – 3 L 354.08 –, zitiert nach juris, Rn. 53 ff.).

Das Bundesverfassungsgericht hat für die verfassungskonforme Ausgestaltung eines Wettmonopols Folgendes gefordert: „Die Einzelausgestaltung ist an dem Ziel der Suchtbekämpfung und damit verbunden des Spielerschutzes auszurichten, auch etwa durch Vorkehrungen wie der Möglichkeit der Selbstsperre .... Geboten sind Maßnahmen zur Abwehr von Suchtgefahren, die über das bloße Bereithalten von Informationsmaterial hinausgehen.“ Der Glücksspielstaatsvertrag und das Berliner AG GlüStV sehen zwar Maßnahmen zur Abwehr von Suchtgefahren vor. So ist ein Sozialkonzept durch die Veranstalter und Vermittler von Sportwetten zu erfüllen und die Mitarbeiter sind zu schulen (§ 6 GlüStV, § 1 AG GlüStV). Die Spieler sind über Wahrscheinlichkeit von Gewinn und Verlust sowie Suchtrisiken und Hilfsangebote aufzuklären (§ 7 GlüStV, sowie Nr. 2 der „Richtlinien zur Vermeidung und Bekämpfung von Glücksspielsucht“; Anhang zum Glücksspielstaatsvertrag). Ferner wurden die Anbieter von Sportwetten verpflichtet, zum Schutz der Spieler und zur Bekämpfung der  Glücksspielsucht ein übergreifendes Sperrsystem mit der Möglichkeit der Selbst- und Fremdsperre zu unterhalten (§ 8, § 21 Abs. 3, § 23 GlüStV, § 3 AG GlüStV). Diese Maßnahmen wurden im Land Berlin – teils bereits vor Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags – umgesetzt (vgl. § 8 und § 10 der Oddset-Teilnahmebedingungen, Stand: 52. Wettrunde 2007, Nr. OW 16; sowie bereits Mitteilungen der DKLB an das Gericht vom 18. Mai 2006 und 14. Februar 2007; siehe auch Tagesspiegel vom 26. Mai 2007: „Alles auf eine Karte“). Diese Maßnahmen reichen aber nicht aus, da (weiterhin) eine gesetzliche Bestimmung der Höchsteinsätze für Sportwetten bei dem staatlichen Anbieter fehlt (kritisch auch VG Freiburg, Urteil vom 16. April 2008 – 1 K 2683/07 –, zitiert nach juris, Rn. 32, 53; sowie Pestalozza, Rechtsgutachten 2008, S. 26).

Eine solche Höchsteinsatzgrenze ergibt sich nicht aus § 25 Abs. 6 Nr. 2 GlüStV (dazu Hmb. OVG, Beschluss vom 25. März 2008 – 4 Bs 5/08 –, zitiert nach juris, Rn. 20), der eine Einsatzgrenze nur für Internetangebote vorsieht, wobei zudem als Folge des § 25 Abs. 6 Nr. 3 GlüStV Sportwetten nicht von der Ausnahmeregelung des § 25 Abs. 6 GlüStV erfasst sein dürften. Auch den § 13 Abs. 2 Nr. 1 lit. b) und lit. c) GlüStV und § 22 Abs. 1 Hs. 1 GlüStV (dazu Hmb. OVG, a.a.O.; Diegmann, ZRP 2007, 126 [128]) lässt sich keine Einsatzgrenze entnehmen. Beide Normen gelten schon nicht für Sportwetten: So erfasst § 13 Abs. 2 Nr. 1 lit. b) und lit. c) GlüStV ausweislich der Abschnittsüberschrift nur Lotterien mit geringem Gefährdungspotential und damit gerade nicht Sportwetten. Auch § 22 Abs. 1 Hs. 1 GlüStV gilt nicht für die Veranstaltung von Sportwetten, da ein Jackpot systembedingt bei Sportwetten mit festen Quoten ausgeschlossen ist, sondern vielmehr für andere Produkte des DLTB wie tägliche Lotterien (KENO) und Minutenlotterien (Quicky) (vgl. Begründung des Glücksspielstaatsvertrags, S. 27, abgedruckt als Anlage 11 zu Drs. 16/0826 des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 18. September 2007). Zudem und vor allem führt die Begrenzung der Gewinnsumme zu keiner Begrenzung des Einsatzes in einem bestimmten Zeitraum.

Eine solche Begrenzung ist aber für einen ausreichenden Spielerschutz unerlässlich (vgl.
Beschluss des Bundeskartellamtes vom 23. August 2006 – B 10 – 92713-Kc-148/05 –, Rn. 646 ff.; VG Freiburg, Urteile vom 16. April 2008 – 1 K 2683/07 –, zitiert nach juris, Rn. 32, 51 ff.; ergänzend vom 9. Juli 2008 – 1 K 2130.06 –, zitiert nach juris, Rn. 28 i.V.m. Rn. 42 ff.). Die Möglichkeit der Fremdsperre (§ 8 GlüStV, § 3 AG GlüStV; siehe auch ergänzend § 10 Abs. 3 Teilnahmebedingungen, Stand: 52. Wettrunde 2007, Nr. OW 16) mag zwar in Einzelfällen greifen, hängt aber von der Umsicht der einzelnen Mitarbeiter in den Annahmestellen und bei der DKLB ab und wird zudem angesichts des Verfahrensaufwands (z.B. § 3 Abs. 2 AG GlüStV) zumeist zu spät erfolgen, um von süchtigen Spielern einen existenzgefährdenden Schaden abzuwenden (siehe ergänzend auch VG Freiburg, Urteil vom 9. Juli 2008 – 1 K 2130.06 –, zitiert nach juris, Rn. 42).

Eine Höchstgrenze für Spieleinsätze ist aber weder im GlüStV noch im AG GlüStV fest gesetzt. § 7 Abs. 3 AG GlüStV sieht vielmehr vor, dass die nach § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV erforderliche Erlaubnis von der Senatsverwaltung für Inneres und Sport als der zuständigen Behörde (Anlage ASOG Nr. 5 Abs. 4 lit. b.]) mit „Vorgaben zu Einsatzgrenzen“ als Nebenbestimmung verbunden werden „kann“ (vgl. auch § 9 Abs. 4 S. 3 GlüStV: „[Die Erlaubnis] kann ... mit Nebenbestimmungen versehen werden.“), wohingegen § 9 Abs. 1 AG GlüStV bestimmt, dass in der Erlaubnis zu Sportwetten im Regelfall Vorgaben zu Einsatzgrenzen angeordnet werden „sollen“. Angesichts der Übergangsfrist des § 25 Abs. 1 S. 2 GlüStV bedarf die DKLB derzeit jedoch keiner Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV und wurde ihr eine solche auch noch nicht durch die Senatsverwaltung für Inneres und Sport erteilt. Unabhängig davon bestehen derzeit keine gesetzlichen Vorgaben zu zeitraumbezogenen Einsatzgrenzen.

Nur ergänzend sei angemerkt, dass auch keine anderweitigen Vorgaben zu zeitraumbezogenen Einsatzgrenzen bestehen: Derzeit hat die DKLB lediglich in den von ihr verfassten und im Land Berlin nicht im Amtsblatt veröffentlichten (anders z.B. Baden-Württemberg [siehe GABl. Nr. 11 vom 20. Dezember 2007, insb. S. 648], Hessen [Staatsanzeiger für das Land Hessen Nr. 51 vom 17. Dezember 2007, insb. S. 2646 ff.]) Oddset-Teilnahmebedingungen, die nach § 7 Abs. 4 S. 1 AG GlüStV Gegenstand der zukünftigen Erlaubnis und zudem Gegenstand der privatrechtlichen Verträge mit den Betreibern der Annahmestellen sind, spielbezogene Höchstgrenzen festgelegt. Nach den Oddset-Teilnahmebedingungen (Stand: 52. Wettrunde 2007, Nr. OW 16) beträgt der Höchsteinsatz für einen Normaltipp 500 Euro (§ 8 Abs. 1 S. 1 Oddset-Teilnahmebedingungen) und für einen Spielschein mit mehreren Normaltipps oder einen Systemtipp 5.000 Euro (§ 8 Abs. 1 S. 3, Abs. 2 Oddset-Teilnahmebedingungen).

Sofern der Spieler sich nicht mit Hilfe der Kundenkarte ein persönliches Limit setzt (§ 8 Abs. 3 Oddset-Teilnahmebedingungen), besteht keine Beschränkung der Anzahl der in einem Zeitraum zulässigen Spiele bzw. des Spieleinsatzes. Angesichts dieses vollständigen Fehlens eines Einsatzlimits in einem bestimmten Zeitraum bedarf es keiner Erörterung, bis zu welcher Höhe von einer – im Verhältnis zum durchschnittlichen Nettomonatseinkommen – angemessenen Begrenzung des Höchsteinsatzes auszugehen ist (vgl. Beschluss des Bundeskartellamtes vom 23. August 2006 – B 10 – 92713-Kc- 148/05 –, Rn. 648). Wegen der Wesentlichkeit einer Höchsteinsatzgrenze für den Spielerschutz hätte es auch insoweit einer gesetzlichen Regelung bedurft. Aus dem Fehlen einer Höchstgrenze für Spieleinsätze und sogar einer fehlenden gesetzlichen Verpflichtung zur Festsetzung solcher Höchstgrenzen im Erlaubnisverfahren ergeben sich zugleich durchgreifende Zweifel an dem gesetzlichen Konzept zur aktiven Suchtprävention, dessen Fehlen das Bundesverfassungsgericht beanstandet hatte (vgl. BVerfGE 115, 276 [315]).

6.
Da sich somit die Verfassungswidrigkeit des sog. staatlichen Sportwettenmonopols bereits aus der Betrachtung der sportwettenbezogenen Rechtsnormen ergibt, bedarf es keiner Klärung der Frage, ob entgegen der bisherigen vorläufigen Annahme, dass – jedenfalls in der Übergangszeit – nur eine sektorale Betrachtung der einzelnen Spielsuchtgefahren geboten sei (vgl. VG Berlin, Beschluss vom 14. Dezember 2007 – VG 35 A 518.07 –, S. 14 des Umdrucks; in diese Richtung auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 29. Juni 2007 – OVG 1 S 42.07 –, S. 10 ff. des Umdrucks), nach Ablauf der Übergangszeit (nunmehr) zusätzlich eine Gesamtschau aller glücksspielrechtlichen Regelungen erforderlich ist (in diese Richtung Nds. OVG, Beschluss vom 2. Mai 2007 – 11 ME 106/07 –, zitiert nach juris, Rn. 55; Nds. OVG, Beschluss vom 8. Juli 2008 – 11 MC 71/08 –, zitiert nach der Rechtsprechungsdatenbank des Nds. OVG, II.B.2; offen VG Trier, Beschluss vom 28. April 2008 – 1 L 240/08.TR –, zitiert nach juris, Rn. 22; a.A. wohl OVG NRW, Beschluss vom 13. März 2008 – 4 B 298/08 –, zitiert nach juris, Rn. 90 ff., und ergänzend vom 30. Juli 2008 – 4 B 2056/07 –, zitiert nach juris, Rn. 48; VG Potsdam, Beschluss vom 2. April 2008 – 3 L 687.07 –, zitiert nach juris, Rn. 21; VG Düsseldorf, Beschluss vom 25. Juni 2008 – 3 L 354.08 –, zitiert nach juris, Rn. 61).

Bei einer solchen – zusätzlichen – Gesamtschau wäre von Bedeutung, welche Maßnahmen das Land Berlin allgemein auf dem gesamten Glücksspielsektor zur Eindämmung der Spielleidenschaft unternommen hat (vgl. Nds. OVG, Beschlüsse vom 2. Mai 2007 – 11 ME 106/07 –, zitiert nach juris, Rn. 55). Insoweit wäre der Frage nachzugehen, welche Maßnahmen zur Begrenzung der Spielleidenschaft in den Bereichen Glücksspielautomaten, Casinospiele, Pferdewetten, TV-Gewinnspiele, Fernsehlotterien, Internetgewinnspiele, Gewinn- und Lotteriesparen sowie in den weiteren unter der Dachmarke Lotto vertriebenen Produkten (z.B. Rubbellose) unternommen wurden. Dabei wäre insbesondere zu berücksichtigen, dass nach übereinstimmender Aussage von Suchtstudien das größte Gefährdungspotential von Glücksspielautomaten und Casinospielen ausgeht (vgl. nur Meyer, Jahrbuch Sucht 2005, S. 83 [84 f., 91 ff.]; sowie Begründung zum Glücksspielstaatsvertrag, S. 4 und die Anlage zur Erläuterung, abgedruckt als Anlage 11 zu Drs. 16/0826 des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 18. September 2007). Daher wäre unter anderem zu untersuchen, ob mit der zum 1. Januar 2006 geänderten Spielverordnung (BGBl. I 2006, 280) neben dem Verdrängen der sog. Fun-Games eine Begrenzung der Spielleidenschaft erfolgte (vgl. Begründung zum Glücksspielstaatsvertrag, S. 8; siehe auch BT-Drs. 16/5166, S. 21 sowie BR-Drs. 655/05) und ob beispielsweise auch den von der steigenden Anzahl an TV-Gewinnspielen ausgehenden Gefahren im Zehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag (RÄndStV), der am 1. September 2008 in Kraft treten soll, adäquat begegnet wird (§ 8a, § 45b, § 46, § 49 Abs. 1 S. 2, § 58 Abs. 4 Rundfunkstaatsvertrag n.F., siehe Drs. 16/1128 des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 18. Januar 2008; dazu Caspar, Stellungnahme zur Regelung von Gewinnspielsendungen in § 8a RÄndStV vom 21. April 2008, Schleswig-Holsteiner Landtag – L 201 – 213/16, LT-Drs. 16/3046, S. 5 ff. m.w.N.). Dabei wäre auch möglicherweise der übereinstimmenden Auffassung der Regierungschefs der Bundesländer und auch des Berliner Landesgesetzgebers, dass die Länder auf Grund bestehender ausgeübter Bundeskompetenzen an der Schaffung von Regelungen in anderen Bereichen gehindert seien (Begründung zum Glücksspielstaatsvertrag, S. 8, abgedruckt als Anlage 11 zu Drs. 16/0826 des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 18. September 2007; siehe auch Begründung zum GlüG, Drs. 16/0826, S. 1; vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 – 13 B 1215/07 –, zitiert nach juris, Rn. 56; sowie aus gemeinschaftsrechtlicher Perspektive VGH Baden- Württemberg, Beschluss vom 17. März 2008 – 6 S 3069/07 –, zitiert nach juris, Rn. 14; siehe auch Caspar, Gutachten zum GlüStV, 2007, LT-Drs. 16/2460, S. 24 ff.), entgegenzutreten.

Zum einen überzeugt dieser Einwand nicht, soweit die Länder (wie beispielsweise im Bereich des Rundfunks) die Gesetzgebungskompetenz innehaben. Zum anderen greift der Einwand aber auch bei Bundeskompetenzen nicht vollständig: Angesichts der beim Abschluss des Glücksspielstaatsvertrags bekundeten Einigkeit der Bundesländer wäre es diesen ohne Weiteres möglich, mittels des Initiativrechts des Bundesrates (Art. 76 Abs. 1 Alt. 3 GG) zumindest ein Gesetzgebungsverfahren in Gang zu setzen, was – soweit ersichtlich – nicht geschehen ist.

7.
Eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht ist dennoch – worauf der Beklagte im Ergebnis zutreffend hingewiesen hat – ausgeschlossen, da die Frage der Verfassungswidrigkeit nicht entscheidungserheblich ist.

Neben der Überzeugung des Gerichts von der Verfassungswidrigkeit einer Norm ist weitere Voraussetzung einer Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG, dass die von dem Gericht zu treffende Entscheidung von der verfassungsrechtlichen Gültigkeit des Gesetzes abhängt (Art. 100 Abs. 1 GG, § 80 Abs. 2 BVerfGG; dazu Clemens, in: Umbach/Clemens, GG, 2002, Art. 100 Rn. 95 m.w.N.; Müller-Terpitz, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, 11. Aufl. 2008, Art. 100 Rn. 17 m.w.N.). Die Entscheidungserheblichkeit entfällt unter anderem dann, wenn feststeht, dass die streitentscheidende Norm dem europäischen Gemeinschaftsrecht widerspricht und deshalb wegen des Anwendungsvorrangs des Gemeinschaftsrechts nicht angewendet werden darf (BVerfG, Urteil vom 28. Januar 1992 – 1 BvR 1025/82 u.a. [Nachtbackverbot] –, BVerfGE 85, 191 [203 ff.]; BVerfG, Beschluss vom 11. Juli 2006 – 1 BvL 4/00 –, NJW 2007, 51 [52] m.w.N.; Müller-Terpitz, a.a.O., Art. 100 Rn. 19 m.w.N.). So liegt es hier, da neben dem Verfassungsverstoß nämlich auch ein Verstoß gegen höherrangiges Gemeinschaftsrecht vorliegt, der zur Unanwendbarkeit des § 4 Abs. 1 i.V.m. § 5 S. 1 AG GlüStV und § 10 Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV führt, so dass der Klägerin die formelle Illegalität nicht entgegengehalten werden kann (dazu sogleich unter III.).

III.
Der Ausschluss der Klägerin als Vermittlerin von privaten Sportwetten von der nach § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV erforderlichen Erlaubnis durch die Regelungen des § 10 Abs. 5 und Abs. 2 GlüStV i.V.m. § 5 S. 1 AG GlüStV stellt eine unverhältnismäßige und damit gemeinschaftsrechtswidrige Beschränkung ihrer Dienstleistungsfreiheit dar. In Folge des Anwendungsvorrangs des Gemeinschaftsrechts kann der Klägerin daher die somit zwangsläufige formelle Illegalität ihrer Tätigkeit nicht entgegengehalten werden, so dass § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 i.V.m. § 4 Abs. 1 GlüStV als Ermächtigungsgrundlage für die streitgegenständliche Untersagungsverfügung ausscheidet.

Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (vgl. Urteile vom 15. Juli 1964 – Rs. 6/64 [Costa/E.N.E.L.], Slg. 1964, 1253 [1269 ff.], und vom 9. März 1987 – Rs. 106/77 [Simmenthal] –, EuGHE 1978, 629, Rn. 13 ff.) besteht aus Art. 10 EGV und dem als Strukturprinzip des Gemeinschaftsrechts entwickelten Grundsatz des „effet utile“ für nationale Gerichte die Pflicht, gemeinschaftsrechtswidriges nationales Recht von sich aus außer Anwendung zu lassen (vgl. zum Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts auch BVerfG, Urteile vom 8. April 1987 – 2 BvR 687/85 –, BVerfGE 75, 223 [244 f.] m.w.N., und vom 28. Januar 1992 – 1 BvR 1025/82 u.a. [Nachtbackverbot] –, BVerfGE 85, 191 [204]). Hinsichtlich der Nichtanwendung nationaler Gesetze wegen Gemeinschaftsrechtswidrigkeit ist zwar eine besonders sorgfältige Prüfung und auch Zurückhaltung geboten. Bei hinreichend manifesten Verstößen nationaler Rechtsnormen gegen das Gemeinschaftsrecht sind die nationalen Gerichte zu deren Nichtanwendung jedoch nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet. So verhält es sich nach Auffassung der Kammer hier (so auch VG Freiburg, Urteil vom 16. April 2008 – 1 K 2683/07 –, zitiert nach juris, Rn. 27).

Der Europäische Gerichtshof hat bereits in mehreren Entscheidungen zum Glücksspielbereich nicht nur den Anwendungsbereich der Dienstleistungsfreiheit beschrieben (dazu sogleich unter 1.) und festgelegt, wann eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit erfolgt (dazu unter 2.a.), sondern auch die Voraussetzungen einer Rechtfertigung der Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit näher bestimmt (dazu unter 3.a. und b.). Dabei hat der Europäische Gerichtshof auch immer wieder betont, es sei Sache der nationalen Gerichte, darüber zu befinden, ob die streitigen Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit gerechtfertigt sind.

Angesichts dieser Rechtsprechung sieht die Kammer hinsichtlich der europarechtlichen Voraussetzungen für die Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit keinen weiteren Klärungsbedarf, der Anlass für eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 234 EGV sein könnte (so auch VG Freiburg, Urteil vom 16. April 2008 – 1 K 2683/07 –, zitiert nach juris, Rn. 27). Da sich die Unverhältnismäßigkeit und damit die Gemeinschaftsrechtswidrigkeit des sog. staatlichen Sportwettenmonopols bereits aus der Betrachtung der sportwettenbezogenen Rechtsnormen ergibt, bedarf es insbesondere keiner Vorlage zur Klärung der Frage, ob entgegen der bisherigen vorläufigen Annahme, dass nur eine sektorale Betrachtung der einzelnen Spielsuchtgefahren und ihrer kohärenten Bekämpfung (sog. innere Koheränz) geboten sei, zusätzlich eine Gesamtschau aller glücksspielrechtlichen Regelungen (sog. äußere Koheränz) erforderlich ist (so die Vorlagefragen der Verwaltungsgerichte Gießen und Stuttgart [u.a. Vorlagebeschluss vom 24. Juli 2007 – 4 K 4435/06 –, zitiert nach juris] an den EuGH – verbundene Rs. C-316/07, C-358/07, C-359/07, C-360/07, C-409/07 und C-410/07 – , zitiert nach juris; sowie die Vorlagefrage des Landgerichts Linz [Österreich] vom 19. Februar 2008 – Rs. C-64/08 –; zusammenfassend Caspar, Gutachten zum GlüStV, 2007, LT-Drs. 16/2460, S. 22 ff.; siehe auch EFTA-Gerichtshof, Urteil vom 14. März 2007 – Rs. E-1/06 [Gaming Machines] –, ZfWG 2007, 134, Rn. 45, und 30. Mai 2007 – Rs. E-3/06 [Ladbrokes], abrufbar unter www.eftacourt.lu, Rn. 45, 52 ff., 57 ff.; zur Rechtsauffassung der Europäischen Kommission: einerseits Schriftsatz vom 10. Dezember 2007 – JURM [2007] 170/PD/hb in den verb. Rs. C-316/07 u.a., ZfWG 2008, 94 ff., Rn. 34 ff., 48 f., 52; sowie andererseits ergänzendes Aufforderungsschreiben vom 21. März 2007 im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2003/4350, Rn. 34 ff., abgedruckt als Anlage 5 zu Drs. 16/0826 des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 18. September 2007, und Ausführliche Stellungnahme vom 22. März 2007 zum Notifizierungsverfahren des Entwurfs des Glücksspielstaatsvertrags [2006/658/D], Rn. 2.2, abgedruckt als Anlage 1 zu Drs. 16/0826 des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 18. September 2007, und Schreiben vom 31. Januar 2008 im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866 – K (2008) 0219 –, S. 19 ff.; zur Rechtsauffassung der Bundesregierung: Schreiben des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie vom 24. April 2007 im Notifizierungsverfahren 2006/658/D, Rn. 2.2., abgedruckt als Anlage 2 zu Drs. 16/0826 des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 18. September 2007; Schreiben der Bundesregierung an das Generalsekretariat der Europäischen Kommission vom 20. Mai 2008 im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866 – Wi 424.27 –, ZfWG 2008, 173 ff., Rn. 81 ff.; Schriftsatz des Bevollmächtigten der Regierung der Bundesrepublik Deutschland vom 17. Dezember 2007 in den verb. Rs. C-316/07 u.a., Rn. 56 ff.).

Darüber hinaus bedarf es auch keiner Klärung der Frage, ob das sog. Sportwettenmonopol des Landes auch deshalb gemeinschaftsrechtswidrig ist, weil es in seiner rechtlichen und tatsächlichen Ausgestaltung gegen das gemeinschaftsrechtliche Wettbewerbsrecht in Gestalt des Art. 86 EGV i.V.m. Art. 82 EGV verstößt (so VG Freiburg, Urteile vom 16. April 2008 – 1 K 2683/07 –, zitiert nach juris, Rn. 57-70, und ergänzend vom 9. Juli 2008 – 1 K 2130/06 –, zitiert nach juris, Rn. 74; offen OLG Düsseldorf, Urteil vom 8. August 2007 – VI-U [Kart] 40/06, U [Kart] 40/06 –, zitiert nach juris; sowie BGH, Beschluss vom 10. Juni 2008 – KZR 61/07 –; a.A. Bay. VGH, Beschlüsse vom 2. Juni 2008 – 10 CS 08.1102 –, zitiert nach juris, Rn. 34, und ergänzend vom 8. Juli 2008 – 10 CS 08.1364 –, zitiert nach juris, Rn. 63; Fremuth, EuZW 2007, 565 ff.; diesem folgend Caspar, Gutachten zum GlüStV, 2007, LT-Drs. 16/2460, S. 9) Der Ausschluss der Klägerin als Vermittlerin von privaten Sportwetten von der nach § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV erforderlichen Erlaubnis durch die Regelungen des § 10 Abs. 5 und Abs. 2 GlüStV i.V.m. § 5 S. 1 AG GlüStV stellt eine Beschränkung ihrer Dienstleistungsfreiheit (Art. 49 EGV) dar (dazu 1. und 2.), die nicht durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist (dazu 3.).

1.
Das Anbieten von Sportwetten in Berlin und die Übermittlung an ein in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union ansässiges Unternehmen ist von der Dienstleistungsfreiheit i.S.d. Art. 49 f. EGV geschützt (vgl. VG Freiburg, Urteil vom 16. April 2008 – 1 K 2683/07 –, zitiert nach juris, Rn. 28).

Die Veranstaltung und die Vermittlung von Glücksspielen sind – unabhängig vom konkreten Wettangebot der Klägerin – als Dienstleistungen im Sinne des Art. 50 EGV zu qualifizieren (st. Rspr. des EuGH seit dem Urteil vom 24. März 1994 in der Rs. C-275/92 [Schindler] –, EuGHE 1994, 1039, Rn. 25; ausführlich Generalanwalt Gulmann, Schlussanträge vom 16. Dezember 1993 – Rs. C-275/92 [Schindler] –, Rn. 18 ff.; Voßkuhle, VerwArch 87 [1996], S. 395 [415 ff.]; Bestätigung durch EuGH, Urteile vom 21. Oktober 1999 – Rs. C-67/98 [Zenatti] –, EuGHE 1999, 7289, Rn. 19, vom 6. November 2003 – Rs. C-243/01 [Gambelli] –, EuGHE 2003, 13031, Rn. 52, und vom 13. November 2003 – Rs. C-42/02 [Lindman] –, EuGHE 2003, 13519, Rn. 19; so auch EFTA-Gerichtshof [Gaming Machines], Rn. 25, und [Ladbrokes], Rn. 39; ferner BVerwG, Urteil vom 28. März 2001 – 6 C 2/01 –, BVerwGE 114, 92 [102 f.]; VG Freiburg, Urteil vom 16. April 2008 – 1 K 2683/07 –, zitiert nach juris, Rn. 28; so auch Europäische Kommission, Aufforderungsschreiben vom 4./10. April 2006 zur Einleitung des Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2003/4350, S. 2, abgedruckt als Anlage 3 zu Drs. 16/0826 des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 18. September 2007, Schreiben vom 31. Januar 2008 im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866 – K [2008] 0219 –, S. 3; sowie Schreiben der Bundesregierung an das Generalsekretariat der Europäischen Kommission vom 20. Mai 2008 im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866 – Wi 424.27 –, ZfWG 2008, 173 ff., Rn. 21).

Der ferner erforderliche grenzüberschreitende Bezug der Dienstleistungserbringung ergibt sich durch die Annahme der Sportwetten in Deutschland und deren Übermittlung nach Malta. Entgegen der Ansicht des Beklagten ist der grenzüberschreitende Bezug auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass der Kontakt zwischen der Klägerin als Wettvermittler und ihren Kunden ausschließlich in Deutschland erfolgt und damit Ort der Veranstaltung bzw. der Vermittlung nach § 3 Abs. 4 GlüStV (auch) der Ort ist, an welchem dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Ausreichend für den grenzüberschreitenden Bezug der Dienstleistungserbringung ist die Vermittlung in einen anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union, nicht erforderlich ist hingegen, dass der Vermittler und der Wettkunde als Empfänger der Dienstleistung in unterschiedlichen Mitgliedstaaten ansässig sind (so ausdrücklich EuGHE 2003, 13031 [Gambelli], Rn. 58; EuGH, Urteil vom 6. März 2007 – Rs. C-338/04 u.a. [Placanica] –, EuGHE 2007, 1891, Rn. 44; so auch Korte, NVwZ 2004, 1449 [1451]; Bay. VGH, Beschlüsse vom 2. Juni 2008 – 10 CS 08.1102 –, zitiert nach juris, Rn. 25, und ergänzend vom 8. Juli 2008 – 10 CS 08.1364 –, zitiert nach juris, Rn. 53; in diese Richtung ferner OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 24. November 2006 – 1 S 122.06 –, zitiert nach juris, Rn. 24; Saarl. OVG, Beschluss vom 4. April 2007 – 3 W 18/06 –, NVwZ 2007, 717 [718]; a.A. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 28. September 2006 – 6 B 10895/06 –, NVwZ 2006, 1426 [1428]). Daraus ergibt sich sogleich, dass es – entgegen der Ansicht des Beklagten – nicht auf die technische Abwicklung der Grenzüberschreitung und z.B. den Standort des Servers ankommt; entscheidend ist allein der Sitz der Dienstleister. Auch eine gesellschaftsrechtliche Verflechtung mit einem Unternehmen aus einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union ist nicht von Bedeutung.

Die Klägerin ist eine als nach dem Recht eines Mitgliedstaates der Europäischen Union gegründete juristische Person von der Dienstleistungsfreiheit geschützt (Art. 55 i.V.m. 48 EGV).

2.
Die infolge der Regelungen des § 10 Abs. 5 und Abs. 2 GlüStV i.V.m. § 5 S. 1 AG GlüStV ausgeschlossene Erfüllung der Erlaubnispflicht des § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV durch die Klägerin als Vermittlerin von Sportwetten zu C. (Malta) Ltd. stellt ferner auch eine Beschränkung der klägerischen Dienstleistungsfreiheit dar.

a.
Die Behinderung der Vermittlung von Dienstleistungen aus Deutschland – hier Sportwetten – an ein in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union ansässiges Unternehmen – hier an die C. Malta Ltd. (Malta) –, das in diesen anderen Mitgliedstaat rechtmäßig ähnliche Dienstleistungen anbietet, stellt eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit des ausländischen Unternehmers (d.h. des Veranstalters i.S.d. Glücksspielstaatsvertrags) dar (EuGHE 1994, 1039 [Schindler], Rn. 43; EuGH, Urteil vom 21. September 1999 – Rs. C-124/97 [Läärä] –, EuGHE 1999, 6067, Rn. 29; EuGHE 1999, 7289 [Zenatti], Rn. 27; EuGH, Urteil vom 29. November 2001 – Rs. C-17/00 [De Coster] –, EuGHE 2001, 9445, Rn. 29; EuGHE 2003, 13031 [Gambelli], Rn. 52, 59; EuGHE 2007, 1891 [Placanica], Rn. 42 f.; so auch Generalanwalt Alber, Schlussanträge vom 13. März 2003 – Rs. C-243/01 [Gambelli] –, EuGHE 2003, 13031, Rn. 106; siehe auch bspw. VG Stuttgart, Vorlagebeschluss vom 24. Juli 2007 – 4 K 4435/06 –, zitiert nach juris, Rn. 23; so auch Europäische Kommission, Aufforderungsschreiben vom 4./10. April 2006 zur Einleitung des Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2003/4350, S. 2 f., abgedruckt als Anlage 3 zu Drs. 16/0826 des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 18. September 2007, und ergänzendes Aufforderungsschreiben vom 21. März 2007 im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2003/4350, Rn. 19, abgedruckt als Anlage 5 zu Drs. 16/0826 des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 18. September 2007, sowie Schriftsatz vom 10. Dezember 2007 – JURM [2007] 170/PD/hb in den verb. Rs. C-316/07 u.a., ZfWG 2008, 94 ff., Rn. 26).

Darüber hinaus erfolgt damit aber zugleich eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit des in Deutschland ansässigen Unternehmers (d.h. des Vermittlers i.S.d. Glücksspielstaatsvertrags), der gehindert wird, Sportwetten in Deutschland anzunehmen und den Kunden in Deutschland die Teilnahme an Sportwetten, die in einem anderen Mitgliedstaat veranstaltet werden, zu ermöglichen, indem er die angenommenen Wetten an ein in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union ansässiges Unternehmen vermittelt, das dort rechtmäßig Sportwetten anbietet (EuGHE 2003, 13031 [Gambelli], Rn. 58; EuGHE 2007, 1891 [Placanica], Rn. 44; diesem folgend Hess. VGH, Beschlüsse vom 25. Juli 2006 – 11 TG 1465 –, NVwZ 2006, 1435 [1437], und vom 14. September 2006 – 11 TG 1653/06 –, zitiert nach juris, Rn. 18; Saarl. OVG, Beschluss vom 4. April 2007 – 3 W 18/06 –, NVwZ 2007, 717 [718]; VG Chemnitz, Beschluss vom 9. Januar 2008 – 3 K 995/07 –, S. 9 des Umdrucks; VG Stuttgart, Urteil vom 1. Februar 2008 – 10 K 4239/06 –, Rn. 59, 61; so auch Korte, NVwZ 2004, 1449 [1451]; sowie bereits Voßkuhle/Bumke, Rechtsfragen der Sportwetten, 2001, S. 86; in diese Richtung ferner OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 24. November 2006 – 1 S 122.06 –, zitiert nach juris, Rn. 24). Über den Wortlaut des Art. 49 EGV hinaus ist nämlich nicht nur die Dienstleistungserbringungsfreiheit, sondern auch die Dienstleistungsempfangsfreiheit und die Korrespondenzdienstleistungsfreiheit geschützt (allg. Auffassung, siehe nur EuGHE 2003, 13031 [Gambelli], Rn. 55 m.w.N.; Kluth, in: Callies/Ruffert, EUV/EGV, Art. 49, 50 EGV Rn. 24 ff.).

b.
Nach diesen Maßstäben liegt in der Unmöglichkeit für die Klägerin, die Erlaubnispflicht des § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV zu erfüllen (§ 10 Abs. 5 und Abs. 2 GlüStV i.V.m. § 5 S. 1 AG
GlüStV), eine – rechtfertigungsbedürftige – Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit der Klägerin. Da es für die Frage, ob eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit vorliegt, allein auf die Rechtmäßigkeit des Angebots in dem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union ankommt, ist unerheblich, dass – worauf der Beklagte zutreffend hinweist –, die maltesische Erlaubnis des Wettveranstalters keine Erlaubnis i.S.d. § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV darstellt (dazu bereits oben, s.o., B.I.1.b]). Entscheidend ist, dass das Unternehmen, an das die Klägerin Sportwetten vermittelt, auf Malta selbst rechtmäßig Sportwetten anbietet. Dabei kommt es auch nicht darauf an, ob die Übermittlung in den europäischen Mitgliedstaat und das hiesige Angebot gegenüber dem Kunden in Annahmestellen aus Sicht des anderen Mitgliedstaates rechtmäßig ist. So prüft der EuGH beispielsweise im Urteil in der Rs. Schindler nicht, ob die (nach britischem Recht verbotene) Vermittlung von Produkten der Süddeutschen Klassenlotterie (SKL) in das Vereinigte Königreich von Großbritannien und Nordirland nach deutschem Recht rechtmäßig ist (EuGHE 1994, 1039, Rn. 43 f.). Auch der Generalanwalt Alber führt in der Rs. Gambelli nur aus, dass die Tätigkeit des Sportwettenanbieters (Stanley International Betting Ltd.) in Großbritannien selbst rechtmäßig ist (Schlussanträge, EuGHE 2003, 13031, Rn. 10), prüft aber nicht, ob die Vermittlung zu den Datenübertragungszentren in Italien nach britischem Recht zulässig ist (Rn. 11). Die maltesische Rechtslage wird maßgeblich durch „The Lotteries and Other Games Act“ (LOGA), Chapter 438, geprägt. Unter „Part II, Art. 2“ sind dort die wesentlichen Begriffe auch für den Bereich der Sportwetten bestimmt (so z.B. „bet“). Danach bedarf es auch auf Malta der Erlaubnis für die Durchführung eines Glücksspiels (Art. 3 LOGA). Weitere Regelungen erfolgen durch die gemäß der Ermächtigung des Art. 78 LOGA erlassenen „Remote Gaming Regulations 2004“ (übersetzt als „Fernglücksspielverordnung“). Fernglücksspiele sind dabei alle Glücksspiele mittels Fernkommunikation. Nach Begriffsdefinitionen in Art. 2 (u.a. „remote gaming“) wird in Art. 3 ff. ebenfalls ein Erlaubniserfordernis statuiert.

Das maltesische Unternehmen C. Malta Ltd., an das die Klägerin in Deutschland angenommene Sportwetten vermittelt, verfügt über eine maltesische Lizenz der Klasse II, d.h. eine „Remote Gaming Licence“, und somit über eine Lizenz, mit der Glücksspiele mittels Fernkommunikation gestattet sind. Der Mitarbeiter der maltesischen Behörde bestätigte ferner unter dem 15. August 2006, dass die Lizenz von C. (Malta) Ltd. dazu berechtige, von jeglichem Spieler (auch auf Malta) und auch im Cyberspace Wetten anzunehmen. Die – bereits im Widerspruchsbescheid geäußerte – Rechtsauffassung des Beklagten, dass die Lizenz die Annahme von Sportwetten auf Malta selbst nicht erlaube (so auch die vorläufige Einschätzung der Bundesregierung in der ergänzenden Antwort vom 22. Mai 2007 an die Europäische Kommission im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2003/4350, Rn. 11, abgedruckt als Anlage 6 zu Drs. 16/0826 des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 18. September 2007), findet daher im Gesetz und den Erläuterungen der maltesischen Behörde keine Stütze (zur Bedeutung einer „remote“-Lizenz in Gibraltar: Sächs. OVG, Beschluss vom 12. Dezember 2007 – 3 BS 286/06 –, zitiert nach juris, Rn. 15). Soweit sich in der Erlaubnis die Bedingung (vgl. Art. 9 Abs. 2 Fernglücksspielverordnung) findet, dass „Vermittler die vorherige Zustimmung der Behörde“ benötigen, hat ein Mitarbeiter der zuständigen Behörde auf Malta unter dem 15. August 2006 ausgeführt, dass damit lediglich eine Anzeigepflicht gemeint ist. Im Übrigen hat ein eventueller Verstoß gegen eine Anzeige- bzw. Zustimmungspflicht bislang – soweit ersichtlich – nicht zur Entziehung der Erlaubnis geführt. Da es für die Frage, ob eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit vorliegt, nicht darauf ankommt, ob die Übermittlung von dem in Deutschland ansässigen Vertragspartner an das maltesische Unternehmen für dieses Unternehmen nach maltesischem Recht zulässig ist, sondern allein darauf, ob dessen Tätigkeit im Ausland rechtmäßig ist, kommt es erst recht nicht darauf an, ob für den deutschen Vertragspartner die Übermittlung nach Malta nach maltesischem Recht erlaubt ist.

Daher ist es auch nicht von Bedeutung, dass die maltesische „Remote Gaming Licence“ möglicherweise nicht den Vertrieb in Annahmestellen umfasst, die Klägerin aber in Annahmestellen den Kunden den Abschluss von Sportwetten anbietet; ausreichend ist, dass das maltesische Unternehmen auf Malta ähnliche Dienstleistungen (vgl. EuGHE 1994, 1039 [Schindler], Rn. 43; EuGHE 2001, 9445 [De Coster], Rn. 29) erbringt. Diese Aspekte können zwar bei der Rechtfertigung einer Beschränkung im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung eine Rolle spielen, aber nicht bei der Frage, ob überhaupt eine Beschränkung vorliegt.

3.
Die rechtliche und tatsächliche Ausgestaltung des Ausschlusses der Klägerin als Vermittlerin von privaten Sportwetten von der nach § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV erforderlichen Erlaubnis und des sog. staatlichen Sportwettenmonopols ist nicht gerechtfertigt. Zwar kann das mit der Regelung verfolgte Ziel insbesondere der Suchtbekämpfung eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit rechtfertigen (a.). In ihrer derzeitigen rechtlichen und tatsächlichen Ausgestaltung wird die Regelung aber den Anforderungen des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit (dazu b.) nicht gerecht (c.).

a.
Eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit kann durch Gründe der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sein (EuGHE 1999, 6067 [Läärä], Rn. 31 m.w.N.; EuGHE 1999, 7289 [Zenatti], Rn. 29; EuGHE 2003, 13031 [Gambelli], Rn. 60; EuGHE 2007, 1891 [Placanica], Rn. 45). Hindernisse für die Dienstleistungsfreiheit, die sich aus unterschiedslos anwendbaren (d.h. diskriminierungsfreien) nationalen Maßnahmen ergeben, sind ferner nur dann zulässig, wenn diese Maßnahmen durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind, wenn sie geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen angestrebten Zieles zu gewährleisten, und wenn sie nicht über das hierfür Erforderliche hinausgehen (EuGHE 1999, 6067 [Läärä], Rn. 31; EuGHE 1999, 7289 [Zenatti], Rn. 29 m.w.N.).

Nach der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes gehört der Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung sowie insbesondere die Bekämpfung der Spielsucht und der Schutz der Spieler vor unlauteren Glücksspielangeboten zu den Gründen, die eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit rechtfertigen können (EuGHE 1994, 1039 [Schindler], Rn. 56 ff. m.w.N.; EuGHE 1999, 6067 [Läärä], Rn. 32 f. m.w.N.; EuGHE 1999, 7289 [Zenatti], Rn. 30 f. m.w.N.; EuGHE 2003, 13031 [Gambelli], Rn. 67; EuGHE 2003, 13519 [Lindman], Rn. 25; EuGHE 2007, 1891 [Placanica], Rn. 46, 52 f.; ausführlich GA Alber, Schlussanträge, EuGHE 2003, 13031 [Gambelli], Rn. 117 ff.; so auch VG Freiburg, Urteil vom 16. April 2008 – 1 K 2683/07 –, zitiert nach juris, Rn. 29).

Die Finanzierung sozialer Aktivitäten mit Hilfe einer Abgabe auf genehmigte Spiele kann hingegen nicht allein als sachliche Rechtfertigung von Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit angesehen werden (EuGHE 1999, 7289 [Zenatti], Rn. 36; EuGHE 2003, 13031 [Gambelli], Rn. 62, 69; so bereits Generalanwalt Fennelly, Schlussanträge vom 20. Mai 1999 – Rs. C-67/98 [Zenatti] –, EuGHE 1999, 7289, Rn. 32; sowie GA Alber, Schlussanträge, EuGHE 2003, 13031 [Gambelli], Rn. 125 ff.; Generalanwältin Sixt-Hackl, Schlussanträge vom 10. April 2003 – Rs. C-42/02 [Lindman] –, EuGHE 2003, 13519, Rn. 88; siehe ferner Europäische Kommission, Aufforderungsschreiben vom 10. April 2006 zur Einleitung des Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2003/4350, S. 4, abgedruckt als Anlage 3 zu Drs. 16/0826 des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 18. September 2007, und Schriftsatz vom 10. Dezember 2007 – JURM [2007] 170/PD/hb in den verb. Rs. C-316/07 u.a., ZfWG 2008, 94 ff., Rn. 26; sowie Voßkuhle, VerwArch 87 [1996], S. 395 [419] m.w.N.; a.A. noch GA Gulmann, Schlussanträge, EuGHE 1994, 1039 [Schindler], Rn. 113 ff.; sowie tendenziell EuGHE 1994, 1039 [Schindler], Rn. 60; EuGHE 1999, 6067 [Läärä], Rn. 13; diesen folgend Schriftsatz des Bevollmächtigten der Regierung der Bundesrepublik Deutschland vom 17. Dezember 2007 in den verb. Rs. C-316/07 u.a., Rn. 55).

Somit spricht viel dafür, dass vorliegend – zumindest auch – von legitimen Zieles des § 4 Abs. 2 S. 2 i.V.m. § 10 Abs. 5 GlüStV auszugehen ist, da diese Regelungen der Bekämpfung der Spielsucht dienen (siehe unter B.II.1.c. zur Vereinbarkeit mit den insoweit parallelen verfassungsrechtlichen Vorgaben; so auch zur Vereinbarkeit mit gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben VG Chemnitz, Beschluss vom 9. Januar 2008 – 3 K 995/07 –, S. 10 f. des Umdrucks; VG Karlsruhe, Urteil vom 12. März 2008 – 4 K 207/08 –, zitiert nach juris, Rn. 31; VG Stade, Beschluss vom 6. Mai 2008 – 6 B 364/08 –, zitiert nach juris, Rn. 54; so wohl auch VG Freiburg, Urteil vom 16. April 2008 – 1 K 2683/07 –, zitiert nach juris, Rn. 31; Caspar, Gutachten zum GlüStV, 2007, LT-Drs. 16/2460, S. 13 f.; sowie Schreiben der Bundesregierung an das Generalsekretariat der Europäischen Kommission vom 20. Mai 2008 im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866 – Wi 424.27 –, ZfWG 2008, 173 ff., Rn. 22; Schriftsatz des Bevollmächtigten der Regierung der Bundesrepublik Deutschland vom 17. Dezember 2007 in den verb. Rs. C-316/07 u.a., Rn. 55; kritisch hingegen – angesichts einer fehlenden vollständigen Klärung und bislang widersprüchlichen Schätzungen – Europäische Kommission, Ausführliche Stellungnahme vom 22. März 2007 zum Notifizierungsverfahren des Entwurfs des Glücksspielstaatsvertrags [2006/658/D], Rn. 2, abgedruckt als Anlage 1 zu Drs. 16/0826 des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 18. September 2007, sowie Schriftsatz vom 10. Dezember 2007 – JURM [2007] 170/PD/hb in den verb. Rs. C-316/07 u.a., ZfWG 2008, 94 ff., Rn. 37, 53, sowie Schreiben vom 31. Januar 2008 im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866 – K (2008) 0219 –, S. 5 f.; siehe auch VG Arnsberg, Beschluss vom 5. März 2008 – 1 L 12/08 –, zitiert nach juris, Rn. 32 ff.).

Dies kann jedoch letztlich offen bleiben, da jedenfalls der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht gewahrt ist.

b.
Hinzukommen muss nämlich, dass die auf solche Gründe gestützten Maßnahmen geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen angestrebten Zieles zu gewährleisten, und nicht über das hierfür Erforderliche hinausgehen (so ausdrücklich EuGHE 1999, 7289 [Zenatti], Rn. 31 a.E.; EuGHE 2003, 13031 [Gambelli], Rn. 67 a.E.). Dabei kommt den jeweiligen Mitgliedstaaten ein Entscheidungsspielraum zu, um auf die sittlichen, religiösen oder kulturellen Besonderheiten und die sittlich und finanziell schädlichen Folgen für den Einzelnen wie für die Gesellschaft, die mit Spielen und Wetten einhergehen, angemessen reagieren zu können (EuGHE 2003, 13031 [Gambelli], Rn. 63; EuGHE 2007, 1891 [Placanica], Rn. 47; ähnlich bereits GA Gulmann, Schlussanträge, EuGHE 1994, 1039 [Schindler], Rn. 69, 80 ff.; siehe auch Caspar, Gutachten zum GlüStV, 2007, LT-Drs. 16/2460, S. 6 f.; sowie Schreiben der Bundesregierung an das Generalsekretariat der Europäischen Kommission vom 20. Mai 2008 im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866 – Wi 424.27 –, ZfWG 2008, 173 ff., Rn. 23 ff.). Nach der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes steht es somit zwar im Ermessen des Mitgliedstaates zu entscheiden, auf welche Weise er auf seinem Gebiet im Bereich von Glücksspielen Schutz gewähren will. Dem jeweiligen Mitgliedstaat obliegt die Beurteilung, ob es im Rahmen der Verfolgung der legitimen Ziele notwendig ist, das Angebot von Glücksspielen vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, das Angebot zu beschränken und zu diesem Zweck Kontrollen vorzusehen (EuGHE 1994, 1039 [Schindler], Rn. 61; EuGHE 1999, 6067 [Läärä], Rn. 35 f.; EuGHE 1999, 7289 [Zenatti], Rn. 33; EuGHE 2003, 13031 [Gambelli], Rn. 63; sowie zusammenfassend Europäische Kommission, Schriftsatz vom 10. Dezember 2007 – JURM [2007] 170/PD/hb in den verb. Rs. C-316/07 u.a., ZfWG 2008, 94 ff., Rn. 33; so auch VG Freiburg, Urteil vom 16. April 2008 – 1 K 2683/07 –, zitiert nach juris, Rn. 29).

Bei dieser Entscheidung ist er aber nicht frei, sondern an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden (so ausdrücklich EuGHE 1999, 6067 [Läärä], Rn. 39; EuGHE 2007, 1891 [Placanica], Rn. 48 f., 58; siehe auch EuGHE 2003, 13031 [Gambelli], Rn. 64 f., 67, 72; so auch bereits GA Gulmann, Schlussanträge, EuGHE 1994, 1039 [Schindler], Rn. 62, 90 ff.; sowie GA Sixt-Hackl, Schlussanträge, EuGHE 2003, 13519 [Lindman], Rn. 62; Generalanwalt Colomer, Schlussanträge vom 16. Mai 2006 – Rs. C-338/04 u.a. [Placanica] –, EuGHE 2007, 1891, Rn. 124; so auch EFTA-Gerichtshof [Ladbrokes], Rn. 42; sowie Europäische Kommission, Schriftsatz vom 10. Dezember 2007 – JURM [2007] 170/PD/hb in den verb. Rs. C-316/07 u.a., ZfWG 2008, 94 ff., Rn. 30, 33, 53; weitergehend sogar EuGHE 2003, 13519 [Lindman], Rn. 24, mit einer Forderung nach Vorlage einer Untersuchung zur Verhältnismäßigkeit der Maßnahme zur Spielsuchtbekämpfung; dazu ergänzend Nds. OVG, Beschluss vom 8. Juli 2008 – 11 MC 71/08 –, zitiert nach der Rechtsprechungsdatenbank des Nds. OVG, II.B.1.a] cc]; sowie ebenfalls ergänzend Hess. VGH, Beschluss vom 13. August 2008 – 7 B 1205/08 –, S. 4 des Umdrucks; ferner Schreiben der Bundesregierung an das Generalsekretariat der Europäischen Kommission vom 20. Mai 2008 im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866 – Wi 424.27 –, ZfWG 2008, 173 ff., Rn. 40 ff.).

Es ist damit Sache des nationalen Gerichts – also der Kammer – zu prüfen, ob die nationalen Rechtsvorschriften angesichts ihrer konkreten Anwendungsmodalitäten wirklich Zielen dienen, mit denen sie gerechtfertigt werden können, und ob die in ihnen enthaltenen Beschränkungen dazu nicht außer Verhältnis stehen (EuGHE 1999, 7289 [Zenatti], Rn. 37; EuGHE 2003, 13031 [Gambelli], Rn. 66, 73; EuGHE 2007, 1891 [Placanica], Rn. 58; Europäische Kommission, Schriftsatz vom 10. Dezember 2007 – JURM [2007] 170/PD/hb in den verb. Rs. C-316/07 u.a., ZfWG 2008, 94 ff., Rn. 54; so auch VG Freiburg, Urteil vom 16. April 2008 – 1 K 2683/07 –, zitiert nach juris, Rn. 33; Voßkuhle/Bumke, Rechtsfragen der Sportwetten, 2001, S. 88).

Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes sind die Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes nur dann erfüllt, wenn die Beschränkungen die „Gelegenheiten zum Spiel wirklich vermindern“ (EuGHE 2003, 13031 [Gambelli], Rn. 67; EuGHE 2007, 1891 [Placanica], Rn. 53 m.w.N.; so auch Europäische Kommission, Aufforderungsschreiben vom 10. April 2006 zur Einleitung des Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2003/4350, S. 5, abgedruckt als Anlage 3 zu Drs. 16/0826 des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 18. September 2007, und Schriftsatz vom 10. Dezember 2007 – JURM [2007] 170/PD/hb in den verb. Rs. C-316/07 u.a., ZfWG 2008, 94 ff., Rn. 41) und bei „Sicherung eines regulierten Zugangs zu Glücksspielen“ (so Europäische Kommission, Schriftsatz der vom 10. Dezember 2007 – JURM [2007] 170/PD/hb in den verb. Rs. C-316/07 u.a., ZfWG 2008, 94 ff., Rn. 49) die „Tätigkeiten in diesem Bereich kohärent und systematisch begrenzt“ werden (EuGHE 2003, 13031 [Gambelli], Rn. 67; EuGHE 2007, 1891 [Placanica], Rn. 53 m.w.N.; so auch Europäische Kommission, Schriftsatz der vom 10. Dezember 2007 – JURM [2007] 170/PD/hb in den verb. Rs. C-316/07 u.a., ZfWG 2008, 94 ff., Rn. 39 ff.). Nach Ansicht der Europäischen Kommission sind in diesem Zusammenhang insbesondere Maßnahmen im Bereich der Produktstrategie des Monopolinhabers, die Werbestrategie des Monopolinhabers (z.B. Intensität, Präsenz in verschiedenen Medien, Sponsoraktivitäten, Sonderangebote) und dessen Strategie im Privatkundengeschäft (z.B. Anzahl der Verkaufsstellen für Sportwetten, Altersgrenzen) zu prüfen (Europäischen Kommission, Schriftsatz vom 10. Dezember 2007 – JURM [2007] 170/PD/hb in den verb. Rs. C-316/07 u.a., ZfWG 2008, 94 ff., Rn. 49). Der Europäische Gerichtshof betont weiter, dass die Mitgliedstaaten sich nicht auf das legitime Ziel der Suchtbekämpfung (als Teil der öffentlichen Sozialordnung) berufen können, wenn sie „die Verbraucher dazu anreizen und ermuntern, an Glücksspielen teilzunehmen, damit der Staatskasse Einnahmen zufließen“ (EuGHE 2003, 13031 [Gambelli], Rn. 69, 72). Ähnlich formuliert es auch die Europäische Kommission als einen gemeinschaftsrechtswidrigen Missstand, wenn die Kunden zu einer aktiven Teilnahme am Glücksspiel eingeladen werden (Schriftsatz der vom 10. Dezember 2007 – JURM [2007] 170/PD/hb in den verb. Rs. C-316/07 u.a., ZfWG 2008, 94 ff., Rn. 49).

Zusammenfassend lässt sich damit festhalten, dass die gemeinschaftsrechtliche Vorgabe, dass zur Verwirklichung des Ziels insbesondere der Suchtbekämpfung die Beschränkungen kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeit beitragen müssen, der verfassungsrechtlichen Vorgabe, dass eine konsequente Ausrichtung am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und Bekämpfung der Spielsucht materielle Regelungen und strukturelle Sicherungen erforderlich macht, entspricht (Bay. VGH, Urteil vom 10. Juli 2006 – 22 Bv 05.457 –, zitiert nach juris, Rn. 41; sowie ergänzend Beschluss vom 8. Juli 2008 – 10 CS 08.1364 –, zitiert nach juris, Rn. 62; Hess. VGH, Beschluss vom 14. September 2006 – 11 TG 1653/06 –, zitiert nach juris, Rn. 4, 24. 27, sowie ergänzend vom 13. August 2008 – 7 B 1205/08 –, S. 10 des Umdrucks; ferner OVG NRW, Beschlüsse vom 28. Juni 2006 – 4 B 961/06 –, NVwZ 2006, 1078 [1080], und vom 22. Februar 2008 – 13 B 1215/07 –, zitiert nach juris, Rn. 79, 85; Saarl. OVG, Beschluss vom 4. April 2007 – 3 W 18/06 –, NVwZ 2007, 717 [719]; VG Freiburg, Urteile vom 16. April 2008 – 1 K 2683/07 –, zitiert nach juris, Rn. 32, und ergänzend vom 9. Juli 2008 – 1 K 2130/06 –, zitiert nach juris, Rn. 28; siehe auch Caspar, Gutachten zum GlüStV, 2007, LT-Drs. 16/2460, S. 9; Voßkuhle/Bumke, Rechtsfragen der Sportwetten, 2001, S. 89; so auch Europäische Kommission, Schriftsatz vom 10. Dezember 2007 – JURM [2007] 170/PD/hb in den verb. Rs. C-316/07 u.a., ZfWG 2008, 94 ff., Rn. 5; sowie die Bundesregierung, Antwort der Regierung der Bundesrepublik Deutschland an die Europäische Kommission vom 12. Juni 2006 im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2003/4350, Punkt 3, abgedruckt als Anlage 4 zu Drs. 16/0826 des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 18. September 2007, und Schreiben vom 20. Mai 2008 im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866 – Wi 424.27 –, ZfWG 2008, 173 ff., Rn. 47).

Dies gilt zum einen angesichts der vom Bundesverfassungsgericht und Europäischen Gerichtshof aufgestellten Kriterien und überzeugt zum anderen vor dem Hintergrund, dass im Rahmen der Prüfung der Verhältnismäßigkeit einer Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit die Gemeinschaftsgrundrechte und mithin auch die Berufsfreiheit der Anbieter von Sportwetten zu berücksichtigten sind (Frenz, Handbuch Europarecht, Bd. 1, 2004, Rn. 2671 m.w.N.). Allerdings ist europarechtlich – anders als verfassungsrechtlich –, nicht nur die rechtliche Ausgestaltung der Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit in den Blick zu nehmen, sondern es kommt auch auf die „konkreten Anwendungsmodalitäten“, d.h. die tatsächliche Ausgestaltung an (EuGHE 1999, 7289 [Zenatti], Rn. 37; EuGHE 2003, 13031 [Gambelli], Rn. 75 f.; VG Freiburg, Urteile vom 16. April 2008 – 1 K 2683/07 –, zitiert nach juris, Rn. 33, und ergänzend vom 9. Juli 2008 – 1 K 2130/06 –, zitiert nach juris, Rn. 29).

c.
Nach diesen Grundsätzen genügt die derzeitige rechtliche und tatsächliche Ausgestaltung des sog. Sportwettenmonopols des Landes Berlin nicht den gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen, weil es das Ziel insbesondere der Suchtbekämpfung nicht durch einen kohärenten und systematischen Beitrag zur Begrenzung der Wetttätigkeiten verwirklicht. Weder quantitativ noch qualitativ erweist sich das Monopol des Landes Berlin für die Veranstaltung von Sportwetten und der Ausschluss von Vermittlern von Sportwetten, die nicht vom Land Berlin bzw. von der DKLB veranstaltet werden, als Umsetzung einer konsequent an der Begrenzung der Wettleidenschaft und Bekämpfung der Wettsucht ausgerichteten Glücksspielpolitik (so auch zur Rechtslage in Baden-Württemberg, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz [teils nach lediglich summarischer Prüfung bzw. lediglich mit erheblichen Zweifeln]: VG Stuttgart, 4. Kammer, Beschluss vom 27. Februar 2008 – 4 K 213/08 –; VG Freiburg, Urteile vom 16. April 2008 – 1 K 2683/07 –, zitiert nach juris, Rn. 34 ff., und ergänzend vom 9. Juli 2008 – 1 K 2130/06 –, zitiert nach juris, Rn. 24 ff.; sowie – ebenfalls ergänzend – VG Karlsruhe, 2. Kammer, Urteil vom 15. September 2008 – 2 K 1637/08 –, zitiert nach der Pressemitteilung vom 22. September 2008; ferner VG Braunschweig, Beschluss vom 10. April 2008 – 5 B 4.08 –, zitiert nach juris, Rn. 63 ff.; VG Arnsberg, Beschlüsse vom 5. März 2008 – 1 L 12/08 –, zitiert nach juris, Rn. 16 ff., und vom 13. März 2008 – 1 L 29/08 –, zitiert nach juris, Rn. 27 ff.; VG Minden, Urteil vom 2. April 2008 – 3 K 897/05 –, zitiert nach juris, Rn. 29 ff.; VG Neustadt an der Weinstraße, Beschluss vom 5. März 2008 – 5 L 1327/07.NW –, zitiert nach juris, Rn. 14, 28; VG Mainz, Beschluss vom 25. März 2008 – 6 L 927/07.MZ –, zitiert nach juris, Rn. 7; so auch Koenig/Ciszewski, DÖV 2007, 313 [315]; offen zur Rechtslage in Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Rheinland-Pfalz: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17. März 2008 – 6 S 3069/07 –, zitiert nach juris, Rn. 9 ff.; VG München, Beschluss vom 7. April 2008 – M 16 S 08.851 –, zitiert nach juris, Rn. 19 ff.; VG Kassel, Beschluss vom 4. April 2008 – 4 L 114/08.KS –, S. 4 des Umdrucks; VG Wiesbaden, Beschluss vom 7. April 2008 – 5 L 264/08.WI –, S. 2 ff. des Umdrucks; VG Trier, Beschluss vom 28. April 2008 – 1 L 240/08.TR –, zitiert nach juris, Rn. 13 ff.; siehe auch ergänzend mit offenem Ergebnis Hess. VGH, Beschluss vom 13. August 2008 – 7 B 1205/08 –, S. 3 ff. des Umdrucks; a.A. [teils nach lediglich summarischer Prüfung] zur Rechtslage in Baden-Württemberg, Bayern, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Sachsen: VG Stuttgart, 10. Kammer, Urteil vom 1. Februar 2008 – 10 K 4239/06 –, zitiert nach juris, Rn. 62 ff.; VG Karlsruhe, 4. Kammer, Urteil vom 12. März 2008 – 4 K 207/08 –, zitiert nach juris, Rn. 29 ff.; Bay. VGH, Beschlüsse vom 2. Juni 2008 – 10 CS 08.1102 –, zitiert nach juris, Rn. 25 ff., und ergänzend vom 8. Juli 2008 – 10 CS 08.1364 –, zitiert nach juris, Rn. 52 ff.; dem sich anschließend – ebenfalls ergänzend – VG Ansbach, Beschluss vom 15. August 2008 – AN 4 S 08.01112 –, zitiert nach juris, Rn. 33; VG Potsdam, Beschluss vom 2. April 2008 – 3 L 687.07 –, zitiert nach juris, Rn. 22 ff.; VG Cottbus, Beschluss vom 22. April 2008 – 3 L 343/07 –, zitiert nach juris, Rn. 16 ff.; Hmb. OVG, Beschluss vom 25. März 2008 – 4 Bs 5/08 –, zitiert nach juris, Rn. 23 ff.; VG Hamburg, Beschluss vom 15. April 2008 – 4 E 971/08 –, zitiert nach juris, Rn. 20; sowie ergänzend Nds. OVG, Beschluss vom 8. Juli 2008 – 11 MC 71/08 –, zitiert nach der Rechtsprechungsdatenbank des Nds. OVG, II.B.1.a] cc]; sowie VG Stade, Beschluss vom 6. Mai 2008 – 6 B 364/08 –, zitiert nach juris, Rn. 52 ff.; VG Oldenburg, Beschluss vom 1. April 2008 – 12 B 256/08 –, zitiert nach juris, Rn. 19 ff.; OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 – 13 B 1215/07 –, zitiert nach juris, Rn. 72 ff., und ergänzend vom 30. Juli 2008 – 4 B 2056/07 –, zitiert nach juris, Rn. 23 ff.; diesem folgend VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 7. April 2008 – 7 L 179/08 –, zitiert nach juris, Rn. 12, und weitere Beschlüsse; sowie VG Düsseldorf, Beschluss vom 25. Juni 2008 – 3 L 354.08 –, zitiert nach juris, Rn. 26, 62 ff. und weitere Beschlüsse; VG Chemnitz, Beschluss vom 9. Januar 2008 – 3 K 995/07 –, S. 9 ff. des Umdrucks; sowie Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie, Schreiben vom 24. April 2007 im Notifizierungsverfahren 2006/658/D, Rn. 1, abgedruckt als Anlage 2 zu Drs. 16/0826 des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 18. September 2007).

Selbst wenn während einer vom Bundesverfassungsgericht eingeräumten Übergangsfrist zur Herstellung der rechtlichen und tatsächlichen Grundlagen für ein verfassungskonformes sog. Sportwettenmonopol zeitlich begrenzt von den Grundsätzen der Dienstleistungsfreiheit hätte abgewichen werden dürfen (so VG Halle, Beschluss vom 4. Mai 2006 – 3 B 56/06 HAL u.a. – , zitiert nach juris, Leitsatz Nr. 3; OVG NRW, Beschluss vom 28. Juni 2006 – 4 B 961/06 –, NVwZ 2006, 1078 [1080]; Hess. VGH, Beschlüsse vom 25. Juli 2006 – 11 TG 1465 –, NVwZ 2006, 1435 [1438 f.], und vom 14. September 2006 – 11 TG 1653/06 –, zitiert nach juris, Rn. 29 ff. m.w.N.; VG Chemnitz, Beschluss vom 9. Januar 2008 – 3 K 995/07 –, S. 9 des Umdrucks; so wohl auch Bay. VGH, Urteil vom 10. Juli 2006 – 22 Bv 05.447 –, Rn. 42; sowie Antwort der Regierung der Bundesrepublik Deutschland an die Europäische Kommission vom 12. Juni 2006 im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2003/4350, Punkt 3, abgedruckt als Anlage 4 zu Drs. 16/0826 des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 18. September 2007, und ergänzende Antwort vom 22. Mai 2007, Rn. 2 f., abgedruckt als Anlage 6 zu Drs. 16/0826 des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 18. September 2007; a.A. VG Arnsberg, Beschluss vom 23. Mai 2006 – 1 L 379/06 –, zitiert nach juris, Rn. 17 ff.; VG Minden, Beschluss vom 26. Mai 2006 – 3 L 241/06 –, zitiert nach juris, Rn. 25 ff.; VG München, Urteil vom 21. Juni 2006 – M 16 K 05.2229 –, zitiert nach juris, Rn. 83 ff. m.w.N.; Saarl. OVG, Beschluss vom 4. April 2007 – 3 W 18/06 –, NVwZ 2007, 717 [722 f.] m.w.N.), so sind doch jedenfalls nunmehr die Vorgaben des Gemeinschaftsrechts zu beachten (unklar VG Chemnitz, Beschluss vom 9. Januar 2008 – 3 K 995/07 –, S. 9 f. des Umdrucks), da diese Übergangsfrist am 31. Dezember 2007 abgelaufen ist. Wenn man – wie der Verfahrensbevollmächtigte des Beklagten – davon ausgeht, dass die durch das Bundesverfassungsgericht geschaffene Übergangsregelung nur für das Land Bayern und nicht für das Land Berlin gegolten habe, so wären diese gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben unabhängig von dem Lauf der Übergangsfrist ohnehin jederzeit zu beachten gewesen.

Jedenfalls die jetzige Ausgestaltung der Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit ist gemeinschaftsrechtswidrig. Dies gilt sowohl hinsichtlich der rechtlichen Vorgaben (dazu [1]) als auch bezüglich der im Gemeinschaftsrecht gebotenen Betrachtung der tatsächlichen Ausgestaltung (dazu [2]) der Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit.

(1)
So findet nach den oben ausführlich dargestellten rechtlichen Vorgaben entgegen den gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen zur Strategie im Privatkundengeschäft (zusammenfassend Europäische Kommission, Schriftsatz vom 10. Dezember 2007 – JURM [2007] 170/PD/hb in den verb. Rs. C-316/07 u.a., ZfWG 2008, 94 ff., Rn. 49) keine angemessene Begrenzung der Vermarktung von Sportwetten statt (so auch VG Freiburg, Urteil vom 16. April 2008 – 1 K 2683/07 –, zitiert nach juris, Rn. 35-46, offen VG München, Beschluss vom 7. April 2008 – M 16 S 08.851 –, zitiert nach juris, Rn. 22; a.A. Bundesregierung, Schreiben an das Generalsekretariat der Europäischen Kommission vom 20. Mai 2008 im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866 – Wi 424.27 –, ZfWG 2008, 173 ff., Rn. 140 ff., 168). Vielmehr ist die Zahl der Annahmestellen für Sportwetten der DKLB im Land Berlin gesetzlich lediglich auf 1.100 Annahmestellen beschränkt (§ 8 Abs. 6 AG GlüStV, siehe auch § 10 Abs. 3 i.V.m. § 1 GlüStV), so dass weiterhin ein breit gefächertes Netz von Annahmestellen zur Verfügung steht (s.o., II.3.c. und die dortigen w.N.). Ferner ist der Abschluss von Sportwetten in solchen Geschäften derart möglich, dass Sportwetten weiter als Gut des täglichen Lebens überall zur Verfügung stehen (s.o., II.3.d.). Durch diese quantitative und qualitative Präsenz der Annahmestellen wird zu einer aktiven Teilnahme am Glücksspiel eingeladen und dazu angereizt und ermuntert, an Glücksspielen teilzunehmen.

Ferner enthalten der Glücksspielstaatsvertrag und das Berliner Glücksspielgesetz unter Missachtung der gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben zur Werbestrategie (zusammenfassend Europäischen Kommission, Schriftsatz vom 10. Dezember 2007 – JURM [2007] 170/PD/hb in den verb. Rs. C-316/07 u.a., ZfWG 2008, 94 ff., Rn. 46, 49) keine ausreichenden strukturellen Vorgaben zur Begrenzung der Werbung für Sportwetten (so auch VG Freiburg, Urteil vom 16. April 2008 – 1 K 2683/07 –, zitiert nach juris, Rn. 47-50; sowie Europäische Kommission, Stellungnahme vom 14. Mai 2007 im Notifizierungsverfahren D [2007] 5757, S. 4, abgedruckt als Anlage 7 zu Drs. 16/0826 des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 18. September 2007; offen VG München, Beschluss vom 7. April 2008 – M 16 S 08.851 –, zitiert nach juris, Rn. 22). Die gesetzlichen Vorgaben zur Beschränkung der Werbung in § 5 GlüStV vermögen – trotz des Gebots, „sich zur Vermeidung eines Aufforderungscharakter … auf eine Information und Aufklärung über die Möglichkeiten zum Glücksspiel zu beschränken“ (§ 5 Abs. 1 GlüStV) und des Verbots, „gezielt zur Teilnahme am Glücksspiel aufzufordern“ (§ 5 Abs. 2 GlüStV) – nicht zu verhindern, dass mit der Werbung für Sportwetten der DKLB zu einer aktiven Teilnahme am Glücksspiel eingeladen, sowie dazu angereizt und ermuntert wird, an Glücksspielen teilzunehmen (s.o., II.4.a. und b. und die dortigen w.N.).

Darüber hinaus werden die Kunden durch eine weiterhin mögliche Omnipräsenz der (mittelbaren) Werbung für Sportwetten und insbesondere auch die Möglichkeit der (mittelbaren) Sportwerbung für Sportwetten (s.o., II.4.c und die dortigen w.N.) zu einer aktiven Teilnahme eingeladen bzw. dazu angereizt und ermuntert, Sportwetten abzuschließen. Auch die gesetzlichen Bestimmungen zur Suchtprävention enthalten strukturelle Defizite, da es insbesondere an einer gesetzlichen Höchsteinsatzgrenze für einen bestimmten Zeitraum fehlt (s.o., II.5. und die dortigen w.N. zur Unvereinbarkeit mit den auch insoweit parallelen verfassungsrechtlichen Vorgaben; zur Unvereinbarkeit mit gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben VG Freiburg, Urteil vom 16. April 2008 – 1 K 2683/07 –, zitiert nach juris, Rn. 51-56; offen VG München, Beschluss vom 7. April 2008 – M 16 S 08.851 –, zitiert nach juris, Rn. 22).

Schließlich differenziert die gesetzliche Regelung des Ausschlusses von Vermittlern von Sportwetten an private Sportwettenanbieter auch nicht nach dem Herkunftsstaat des Sportwettenanbieters und somit nach einer – möglicherweise – unterschiedlichen Kontrolle im Staat des Anbieters der Sportwetten (dazu GA Gulmann, Schlussanträge, EuGHE 1994, 1039 [Schindler], Rn. 97).

(2)
Diese Defizite der rechtlichen Ausgestaltung spiegeln sich – wie an den o.g. Stellen bereits jeweils detailliert dargestellt – wiederum in der aktuellen tatsächlichen Situation wieder. Dienten die zum Nachweis der Verfassungswidrigkeit der rechtlichen Ausgestaltung aufgeführten tatsächlichen Beispiele noch lediglich als Argument dafür, dass es sich bei den dargestellten rechtlichen Defiziten nicht um hypothetische und konstruierte, sondern um reale und zwangsläufig bestehende Unzulänglichkeiten handelt, sowie als Ergänzung und Bestätigung der rechtlichen Erwägungen, so belegen diese tatsächlichen Beispiele nun unmittelbar die Gemeinschaftsrechtswidrigkeit der Ausgestaltung.

Exemplarisch sei daher hier nochmals erwähnt, dass die staatlich veranstalteten Sportwetten auch derzeit in einer Weise beworben werden, die zu einer aktiven Teilnahme einlädt bzw. dazu anreizt und ermuntert, Sportwetten abzuschließen. So erfolgt beispielsweise eine emotionale Ansprache der potentiellen Kunden mit dem regelmäßig auf der Titelseite der wöchentlich erscheinenden Zeitschrift der DKLB „Glück aktuell“ abgedruckten Slogan „Unsere Stadt. Unser Spiel.“ (vgl. beispielhaft Glück aktuell, Nr. 9/2008, Nr. 11/2008, Nr. 15/2008, Nr. 16/2008, Nr. 17/2008, Nr. 28/2008, jeweils Titelseite). Ferner werden Oddset und die Dachmarke Lotto in Anzeigen in Sportzeitschriften weiterhin als „Partner des Sports“ und „Förderer des Gemeinwohls“ dargestellt (z.B. Sportbild vom 6. Februar 2008, Seite „Bundesliga-Vorschau“: „Lotto und Oddset – Förderer des Gemeinwohls“, Sportbild vom 30. Januar 2008, 12. März 2008, jeweils Seite „Bundesliga-Vorschau“: „Lotto und Oddset – Partner des Sports“). Darüber hinaus wurde in den Sportteilen verschiedener Sonntagszeitungen während der Fußballeuropameisterschaft 2008 mit ganzseitigen Anzeigen unter der Überschrift „Ehrlich wetten: Ein Gewinn für alle.“ und unter Abbildung eines mit einem Heiligenschein versehenen Fußballs für Oddset geworben (siehe z.B. Bild am Sonntag vom 8. Juni 2008; Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 15. Juni 2008, S. 21; Welt am Sonntag vom 15. Juni 2008). Soweit der Beklagte einwendet, diese Anzeigen seien nicht von der DKLB, sondern der Staatlichen Lotterieverwaltung in Bayern in Auftrag gegeben worden, so vermag er damit nicht durchzudringen. Die DKLB ist Mitglied des Deutschen Lotto- und Totoblocks (DLTB, siehe den Blockvertrag der deutschen Lotto- und Totounternehmen in der Fassung vom 4. Dezember 2007), dessen Mitglieder (die sog. Blockpartner) Sportwetten unter der Marke „Oddset“ durchführen und dessen Vorsitz turnusmäßig eine andere Lotteriegesellschaft federführend übernimmt (vgl. § 7 Blockvertrag; siehe auch www.lotto.de/dltb.html, Stand: 7. Juli 2008), derzeit ist die Staatliche Lotterieverwaltung Toto-Lotto GmbH Baden- Württemberg federführend. Der DLTB hat ferner die Staatliche Lotterieverwaltung Bayern mit der gesamten Spielabwicklung für Oddset beauftragt (vgl. www.oddset.de – Impressum, Stand: 7. Juli 2008). Als Teil des DLTB ist die DKLB damit (mit-)verantwortlich für die Art und Weise der Spielabwicklung und Beschreibung des Spiels durch die Staatliche Lotterieverwaltung in Bayern und insbesondere deren Werbestrategie.

Ferner besteht auch weiterhin eine faktische Omnipräsenz der Sportwettenwerbung, wobei insbesondere die (mittelbare) Werbung für Sportwetten im Zusammenhang mit Sportveranstaltungen zu einer aktiven Teilnahme einlädt bzw. dazu anreizt und ermuntert, Sportwetten abzuschließen. So war die DKLB (zusammen mit der Fachstelle für Suchtprävention und dem Landessportbund) mit einem Stand auf der sog. Fanmeile zu den Halbfinalspielen und dem Finale der Fußballeuropameisterschaft 2008 am Brandenburger Tor (23.-29. Juni 2008) vertreten und bot – neben Beratung, Information und Spaß am Sport – Jubelhilfen mit dem Motto „Abpfiff für Alkohol–, Nikotin- und Wettsucht“ für die Live-Übertragungen der Spiele an.

Ferner bestand die Möglichkeit für Neukunden, sich direkt am Stand der DKLB eine Kundenkarte erstellen zu lassen. Auch die Staatliche Lotterieverwaltung in Bayern wirbt im Auftrag des DLTB, dessen Mitglied auch die DKLB ist, im sportlichen Umfeld für Sportwetten (so z.B. „Sportbild“ vom 9. Januar 2008, 16. Januar 2008, 30. Januar 2008, 6. Februar 2008 und 12. März 2008; „tippmit“ vom 12. Februar 2008; Bild am Sonntag vom 8. Juni 2008; Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 15. Juni 2008, S. 21; Welt am Sonntag vom 15. Juni 2008).

Auf der anderen Seite ist nicht erkennbar, dass die faktische Ausgestaltung des sog. staatlichen Sportwettenmonopols die gesetzlichen Strukturdefizite beseitigt. So ist beispielsweise die faktische Zahl der Annahmestellen mit etwas weniger als 1.080 Annahmestellen im Land Berlin (s.o., II.3. c] [4]) weiterhin sehr hoch. Ferner ist im Hinblick auf die erforderliche Suchtprävention auch keine faktische Höchsteinsatzgrenze für einen bestimmten Zeitraum ersichtlich (s.o., II.5.). Darüber hinaus ist zweifelhaft, ob solche tatsächlichen Einschränkungen zur Rechtfertigung eines staatlichen Sportwettenmonopols führen könnten. Die vom Europäischen Gerichtshof geforderte Kohärenz und Systematik hinsichtlich der Begrenzung der Wetttätigkeiten ist nämlich ohne entsprechende normative Vorgaben zur Ausgestaltung eines staatlichen Monopolbetriebs kaum denkbar (VG Freiburg, Urteil vom 16. April 2008 – 1 K 2683/07 –, zitiert nach juris, Rn. 33). Ohne solche inhaltlich bestimmten Regelungen blieben Maß und Umfang der Begrenzung der Wetttätigkeit der Willkür des staatlichen Monopolisten überlassen, die infolge ihrer begriffsnotwendigen Konturlosigkeit und der Unvorhersehbarkeit ihrer Ergebnisse schlechterdings ungeeignet ist, die gebotene Begrenzung effektiv, widerspruchsfrei und nach klaren Regeln umzusetzen.

d.
Darüber hinaus bedarf es keiner Klärung, ob das sog. Sportwettenmonopol des Landes Berlin auch deshalb gemeinschaftsrechtswidrig ist, weil es aus weiteren Gründen eine unverhältnismäßige, nämlich zur Erreichung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrages nicht erforderliche Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit darstellt, da der Gesetzgeber nicht ausreichend nachgewiesen habe, dass ein weniger einschneidendes Mittel (wie etwa die Zulassung privater Anbieter unter strengen Konzessionsbedingungen) nicht zur Abwehr der mit Sportwetten verbundenen Gefahren ausgereicht hätte (so für die Rechtslage in Baden-Württemberg: VG Freiburg, Urteil vom 16. April 2008 – 1 K 2683/07 –, zitiert nach juris, Rn. 57-70). Auch nach Ansicht der Europäischen Kommission ist zu prüfen, ob dem Mitgliedstaat durch das Monopolsystem wirklich effiziente Kontrollmöglichkeiten zugesichert werden und inwieweit ein entsprechendes Kontrollniveau auch in einem System mit privaten Anbietern hätte aufrechterhalten werden können (Europäische Kommission, Schriftsatz vom 10. Dezember 2007 – JURM [2007] 170/PD/hb in den verb. Rs. C-316/07 u.a., ZfWG 2008, 94 ff., Rn. 47). Hingegen billigt das Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber insoweit eine Einschätzungsprärogative zu; es sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber von einer effektiveren Gefahrenabwehr durch ein staatliches Monopol als durch andere Alternativen ausgeht (BVerfG, Urteil vom 19. Juli 2000 – 1 BvR 539/96 [Spielbanken II] –, BVerfGE 102, 197 [215 ff.]; Beschluss vom 26. März 2007 – 1 BvR 2228/02 [Spielbanken III] –, NVwZ-RR 2008, 1 [2]). Ob dieser verfassungsrechtliche Beurteilungsund Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers auch im Gemeinschaftsrecht gilt, bedarf jedoch angesichts der obigen Ausführungen keiner Klärung.

IV.
Auch die ordnungsrechtliche Generalklausel des § 17 ASOG stellt vorliegend keine taugliche Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der Untersagungsverfügung dar.

Nach § 17 Abs. 1 ASOG können die Ordnungsbehörden die notwendigen Maßnahmen treffen, um die in einem einzelnen Fall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit abzuwehren.

Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit i.S.d. § 17 Abs. 1 ASOG sind sowohl die Individualgüter (Fortbewegungs-)Freiheit, Ehre, Leben, Gesundheit sowie Vermögen als auch die Kollektivgüter des Bestandes und Funktionieren des Staates und seiner Einrichtungen sowie die Rechtsordnung (Prümm/Sigrist, Allgemeines Sicherheits- und Ordnungsrecht, 2. Aufl. 2003, Rn. 34 ff.). Als Rechtsfolge eröffnet § 17 Abs. 1 ASOG der Behörde ein pflichtgemäß auszuübendes (§ 12 Abs. 1 ASOG; § 1 VwVfG Bln i.V.m. § 40 VwVfG) Entschließungs- und Auswahlermessen (Prümm/Sigrist, a.a.O., Rn. 70 ff.; Schoch, JuS 1994, 754 [755 f.]), das nur in den Grenzen des § 114 S. 1 VwGO der gerichtlichen Überprüfung unterliegt.

Nach diesen Maßstäben kann die Untersagungsverfügung nicht auf § 17 Abs. 1 ASOG gestützt werden. Bereits auf tatbestandlicher Ebene scheidet es aus, einen Verstoß gegen die Strafrechtsnormen des § 284 Abs. 1, Abs. 4, § 285 StGB zur Begründung einer Gefahr für das Kollektivgut der Rechtsordnung heranzuziehen (dazu 1.). Soweit der Beklagte Gefahren für Individualgüter zur Begründung der Gefahr für die öffentliche Sicherheit geltend macht, bedingt jedenfalls ein Ermessensfehler auf der Rechtsfolgenseite die Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung (dazu 2.).

1.
Unter der durch § 17 Abs. 1 ASOG geschützten Rechtsordnung sind alle geltenden Normen und somit insbesondere auch strafrechtliche Normen zu verstehen (Prümm/Sigrist, a.a.O., Rn. 36). Zur Rechtsordnung gehören somit auch die Strafrechtsnormen des § 284 Abs. 1, Abs. 4, § 285 StGB. Nach § 284 Abs. 1 StGB macht sich strafbar, wer ohne behördliche Erlaubnis öffentlich ein Glückspiel veranstaltet oder hält oder die Einrichtungen hierzu bereit stellt. § 284 Abs. 3 StGB enthält eine Qualifikation für den Fall der gewerbsmäßigen (Nr. 1) bzw. bandenmäßigen (Nr. 2) Begehung. Trotz der Nichterfüllung der Erlaubnispflicht des § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV (s.o., B. I.1. b]) kann nach den obigen Ausführungen die streitgegenständliche Untersagungsverfügung nicht auf einen Verstoß gegen § 284 Abs. 1 (und Abs. 3) StGB gestützt werden. Denn aus der verwaltungsakzessorischen Natur des § 284 Abs. 1 StGB (dazu BGH, Urteil vom 16. August 2007 – 4 StR 62/07 –, NJW 2007, 3078; diesem folgend BGH, Urteil vom 14. Februar 2008 – I ZR 207/05 –, NJW 2008, 2044; ergänzend OLG Bamberg, Urteil vom 29. Juli 2008 – 2 Ss 35/08 –, zitiert nach juris, Rn. 16 ff.) folgt, dass sich ein Anbieter von Sportwetten (und damit ein Veranstalter i.S.d. § 284 Abs. 1 StGB) nicht nach dieser Vorschrift strafbar macht, wenn – wie hier – die fehlende Erlaubnis auf einem Rechtszustand beruht, der mit höherrangigem Recht nicht zu vereinbaren ist (BGH, Urteil vom 16. August 2007 – 4 StR 62/07 –, NJW 2007, 3078; VG Freiburg, Urteil vom 16. April 2008 – 1 K 2683/07 –, zitiert nach juris, Rn. 25; vgl. auch EuGHE 2007, 1891 [Placanica], Rn. 69 m.w.N.; a.A. Beckemper/Janz, ZIS 2008, 31 [37 f.]). Dies gilt auch für die vom Verfahrensbevollmächtigten des Beklagten angeführte Qualifikation nach § 284 Abs. 3 StGB sowie die unterschiedlichen Formen der Täterschaft und Teilnahme nach §§ 25, 26 und 27 StGB. Eine ordnungsrechtliche Untersagungsverfügung, die nicht mit anderen Gefahren für ordnungsrechtliche Schutzgüter, sondern allein mit einem Verstoß gegen das in § 284 Abs. 1 StGB strafbewehrte Verbot des Anbietens von unerlaubten Glücksspielen begründet ist, kann sich bei Unvereinbarkeit dieser Rechtslage mit höherrangigem Recht nicht als rechtmäßig erweisen (VG Freiburg, Urteil vom 16. April 2008 – 1 K 2683/07 –, zitiert nach juris, Rn. 26; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 22. November 2007 – 1 BvR 2218/06 –, NVwZ 2008, 301 [303]; Weidemann, NVwZ 2008, 278 [280]; a.A. Mosbacher, NJW 2006, 3529 [3532 f.]).

Die (objektive) Verwirklichung des § 284 Abs. 1 StGB kann ferner auch nicht in einem Verstoß gegen die Verbote des § 4 Abs. 4 GlüStV oder des § 21 Abs. 2 S. 3 GlüStV gesehen werden, da die Sportwettenvermittlung der Klägerin weder ein Angebot im Internet i.S.d. § 4 Abs. 4 GlüStV darstellt noch es sich dabei um „Wetten über Telekommunikationsanlagen“ i.S.d. § 21 Abs. 2 S. 3 GlüStV handelt (dazu B.I.2.). [Aus diesen Gründen kommt es auch nicht in Betracht, die Untersagungsverfügung mit einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung in Form eines Verstoßes gegen die Normen des § 4 Abs. 1 GlüStV sowie § 4 Abs. 4, § 21 Abs. 2 S. 3 GlüStV zu begründen.] Ob eine auf spezielle Angebote der Klägerin beschränkte Untersagungsverfügung auf § 17 Abs. 1 ASOG i.V.m. § 284 Abs. 1 StGB i.V.m. § 4 Abs. 1 i.V.m. § 21 Abs. 2 S. 3 Alt. 1 bzw. § 21 Abs. 1 S. 1 GlüStV möglich wäre, bedarf vorliegend keiner Klärung, da eine solche Teiluntersagung gerade nicht ausgesprochen wurde und dem Gericht eine geltungserhaltende Reduktion bzw. ein Austausch des Regelungsgehalts der Untersagungsverfügung verwehrt ist (vgl. oben, B.I.3. und 4.).

Die Untersagung der Vermittlung von Sportwetten lässt sich bereits tatbestandlich nicht auf die weiteren vom Verfahrensbevollmächtigten des Beklagten angeführten Straftatbestände stützen. So kann Gegenstand einer Untersagung nach § 17 Abs. 1 ASOG i.V.m. § 284 Abs. 4 StGB nur die Unterbindung der Werbung für unerlaubtes Glücksspiel sein. Eine Untersagung nach § 17 Abs. 1 ASOG i.V.m. § 285 StGB kann sich hingegen nur an denjenigen richten, der sich an einem unerlaubten Glücksspiel beteiligt. Darüber hinaus ist – entsprechend den obigen Ausführungen – zu berücksichtigten, dass sich auch weder der für ein unerlaubtes Glücksspiel Werbende noch der Teilnehmer an einem solchen unerlaubten Glücksspiel nach diesen Vorschriften strafbar macht, wenn – wie hier – die fehlende Erlaubnis auf einem Rechtszustand beruht, der mit höherrangigem Recht nicht zu vereinbaren ist.

2.
Soweit der Beklagte Gefahren für Individualgüter zur Begründung der Gefahr für die öffentliche Sicherheit geltend macht, bedingt schon ein Ermessensfehler auf der Rechtsfolgenseite die Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung.

a.
Soweit es um die von der gewerblichen Sportwettenvermittlung durch die Klägerin individuell ausgehenden konkreten Gefahren geht, stellt sich zunächst die Frage, ob für eine umfängliche (und nicht nur auf einzelne Tätigkeiten bezogene) Untersagungsverfügung die gewerberechtliche Eingriffsnorm nicht insoweit die vorrangige Spezialvorschrift ist (so Baller/Eiffler, ASOG Bln, 2004, § 17 Rn. 28, 37; allgemein zum Anwendbarkeit des § 17 ASOG neben spezialgesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 21. März 2006 – 1 B 7.04 –, zitiert nach juris, Rn. 17-19). Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 21. Juni 2006 (– 6 C 19/06 –, BVerwGE 126, 149 = NVwZ 2006, 1175; diesem folgend VG Arnsberg, Urteil vom 23. November 2006 – 1 K 2676/04 –, zitiert nach juris, Rn. 18 f.) einen Vorrang des § 35 Abs. 9 i.V.m. Abs. 1 GewO vor der landesrechtlichen Generalklausel (nur) deshalb abgelehnt (Rn. 35), weil es um eine „ordnungsrechtliche Unterbindung von Straftaten“ ging (Rn. 41).

Der Anwendung könnte ferner entgegenstehen, dass es – bei der erforderlichen Ausblendung der Erlaubnispflicht i.S.d. § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV und des § 284 StGB i.V.m. § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV – an einer gesetzlichen Regelung der von den Sportwetten ausgehenden Gefahren fehlt. Die ordnungsrechtliche Generalklausel reicht nämlich dann nicht als Grundlage für einen Eingriff in die Freiheit der Berufsausübung aus, wenn es der Sache nach darum geht, eine (neu) verbreitete Erscheinungsform der Berufsausübung unter Berücksichtigung einer Mehrzahl verschiedener Interessen abwägend zu bewerten, da eine solche Entscheidung dem Gesetzgeber obliegt (BVerwG, Beschluss vom 24. Oktober 2001 – 6 C 3.01 –, BVerw- GE 115, 189 [193 f.]; siehe auch Urteil vom 25. Juli 2007 – 6 C 39.06 –, BVerwGE 129, 142 [149 f.]). Unterbleibt eine solche Entscheidung des Gesetzgebers, so darf die ordnungsrechtliche Generalklausel nicht auf Einzelfälle angewendet werden und der Sache nach das getan werden, was die Gesetzgebung hätte tun müssen, nämlich eine verbreitete neue Erscheinungsform der Berufsausübung zu regeln (BVerwGE 115, 189 [194] m.w.N.). Aus dem Auftrag des Bundesverfassungsgerichts an den Gesetzgeber (BVerfGE 115, 276 [318]) ergibt sich auch, dass vorliegend die Voraussetzungen für eine zu treffende gesetzliche Regelung gegeben waren, da bereits hinreichend Zeit zum Sammeln von Erfahrungen mit Sportwetten bestand (zu diesem Erfordernis BVerwGE 115, 189 [194 f.]).

Die Frage der Anwendbarkeit der ordnungsrechtlichen Generalklausel bedarf aber einer abschließenden Beantwortung, da jedenfalls ein Ermessensfehler auf der Rechtsfolgenseite die Rechtswidrigkeit der Anwendung bedingt.

b.
Die Untersagungsverfügung ist zwar auf § 17 Abs. 1 ASOG als Ermächtigungsgrundlage gestützt. Dabei wurde aber nur die formelle Illegalität der Tätigkeit der Klägerin in den Blick genommen. Ausführungen zu gerade von dem Gewerbe der Klägerin ausgehenden individuellen Gefahren (z.B. durch das Angebot von Live-Wetten oder durch mangelnde Beachtung des Jugend- und Spielerschutzes) fehlen.

So enthält die Untersagungsverfügung vom 25. Januar 2006 neben tatsächlichen Angaben (angegebener Ort der Betriebsstätte, Art des Gewerbes, fehlende Erlaubnis) und dem Hinweis auf die Strafbarkeit unerlaubten Glückspiels nach § 284 StGB Ausführungen dazu, dass eine Genehmigung für das Veranstalten von Sportwetten der DKLB vorbehalten sei und ansonsten Sportwetten nach § 5 Abs. 2 Lotteriestaatsvertrag nicht erlaubnisfähig seien. Auch mit Schreiben vom 6. Juni 2006 wies das LABO lediglich erneut auf die Gesetzeslage hin, wonach gewerbliches Veranstalten von Wetten durch private Wettunternehmen und die Vermittlung von Wetten durch Private weiterhin verboten seien und den Straftatbestand des § 284 StGB erfüllte. Mit dem Hinweis, dass die Bekämpfung der Spielsuchtgefahr durch ein ausuferndes und nicht kontrollierbares privates Sportwettgewerbe im vordringlichen öffentlichen Interesse liege, wird die Rechtfertigung der Gesetzeslage angedeutet, aber kein individueller Bezug zur Klägerin hergestellt. Der Widerspruchsbescheid vom 16. Januar 2007 beschränkt sich auf die Aufrechterhaltung des Ausgangsbescheids und enthält keine eigenständigen Ermessenserwägungen.

Auch hatte – trotz des nach § 24 VwVfG i.V.m. § 1 VwVfG Bln geltenden Untersuchungsgrundsatzes – vor Erlass der Untersagungsverfügung nur eine sehr eingeschränkte Ermittlung zu den gerade von dem Gewerbe der Klägerin ausgehenden individuellen Gefahren stattgefunden. So fand zwar am 10. Januar 2006 und somit vor Erlass der Untersagungsverfügung am 25. Januar 2006 eine Betriebsstättenkontrolle statt, bei der jedoch nur festgehalten wurde, dass Sportwetten vermittelt werden und Werbung für Interwetten.com vorhanden ist. Nach einer erfolglosen Betriebsstättenkontrolle am 24. Februar 2006 fand eine weitere Betriebsstättenkontrolle am 7. Dezember 2006 und somit vor Erlass des Widerspruchbescheids am 16. Januar 2007 statt. Eine erneute Betriebsstättenkontrolle fand im Laufe des Klageverfahrens statt.

Da aber Voraussetzung für die pflichtgemäße Ausübung des Ermessens die vollständige und zutreffende Feststellung des entscheidungserheblichen Sachverhalts ist, führt bereits die vorliegende unvollständige Sachverhaltsermittlung zu einem Ermessensdefizit (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl. 2005, § 40 Rn. 53, 62) und damit zu einem die Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung bedingenden Ermessensfehler (vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 40 Rn. 62).

In das Ermessen wäre weiter einzustellen gewesen, ob die Klägerin die Aufnahme der Vermittlung von Sportwetten gegenüber dem zuständigen Bezirksamt angezeigt hat, wie lange sie schon Sportwetten vermittelt, wie viele Arbeitnehmer sie beschäftigt, wie viele Betriebsstätten sie betreibt, in welcher Höhe sie Investitionen vorgenommen hat und ob evtl. die wahren Betreiberverhältnisse verschleiert werden sollen. Schließlich wäre auch und insbesondere zu berücksichtigen gewesen, ob die Klägerin als Gesellschaft sich auf die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG) berufen kann (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 13. Februar 2007 – 5 K 4532/04 –, zitiert nach juris, Rn. 25). Ferner wäre bei der Ermessensausübung zu berücksichtigen gewesen, ob die Untersagung im konkreten Fall eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit der Klägerin darstellt. Der Verweis auf die fehlende Erlaubniswirkung der maltesischen Lizenz im Land Berlin ist zwar zutreffend (s.o., B.I.1.b]), greift aber zu kurz, da die Frage der Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit davon getrennt zu betrachten ist (siehe bereits unter B.IV.2.). Dabei wäre möglicherweise auch zwischen der Vermittlung zu unterschiedlichen Anbietern zu differenzieren. Weitere Ermessensfehler sind auf der Ebene des Auswahlermessens festzustellen. So wäre – bei der vorliegend erforderlichen Ausblendung der formellen Illegalität – nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (§ 11 Abs. 1 ASOG) zu prüfen gewesen, ob nicht mildere Maßnahmen in Betracht kommen, z.B. eine auf die Untersagung für besonders gefährlich erachtete Wetten beschränkte Untersagungsverfügung.

Entgegen der Ansicht des Beklagten ist es auch nicht möglich, solche individuellen Erwägungen nunmehr nach § 114 S. 2 VwGO nachzuschieben und damit den Ermessensfehler zu heilen. § 114 S. 2 VwGO regelt nur die prozessrechtliche Seite der Ergänzung von Ermessenserwägungen und setzt die verwaltungsverfahrens- und materiellrechtliche Zulässigkeit der Ergänzung der Ermessenserwägungen voraus (Gerhardt, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: 15. EL 2007, § 114 Rn. 12d). Ein Austauschen der Ermessenserwägungen, das der Untersagungsverfügung ein vollkommen anderes Gepräge verleihen würde, ist ausgeschlossen (Gerhardt, a.a.O., § 114 Rn. 12e; Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl. 2007, § 114 Rn. 50; Rennert, in: Eyermann, VwGO, 12. Aufl. 2006, § 114 Rn. 89; zum unzulässigen Austausch von spezial- und generalpräventiven Erwägungen BayVGH, Urteil vom 23. März 1999 – 10 B 98.2378 –, zitiert nach juris, Rn. 24). So liegt es hier: Die – infolge der Unvereinbarkeit der Ausgestaltung der Erlaubnispflicht mit höherrangigem Recht zu erfolgende – Nichtberücksichtigung der formellen Illegalität der Tätigkeit der Klägerin bedingt eine derart entscheidende Veränderung in der Ermessensausübung (zu Unterschieden bei der Frage des besonderen öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung eines Verwaltungsaktes je nach Annahme einer Strafbarkeit BVerfG, Beschluss vom 27. April 2005 – 1 BvR 223/05 –, NVwZ 2005, 1303), dass ein Nachschieben von individuellen Ermessenserwägungen ausgeschlossen ist. Im Übrigen ist fraglich, ob ein Nachschieben von Gründen zur Heilung einer gemeinschaftsrechtswidrigen Verfügung überhaupt zulässig ist (dazu unter dem Aspekt des formellen Begründungserfordernisses Bredemeier, Kommunikative Verfahrenshandlungen, S. 456 ff., 566). Schließlich hat der Beklagte auch im gerichtlichen Verfahren keine individuellen Gesichtspunkte vorgetragen, dazu hat er gerade weitere Ermittlungen vonnöten gehalten. Der (wiederholte) Hinweis auf § 114 S. 2 VwGO ersetzt nicht das Nachschieben von Ermessenserwägungen, die vorliegend zudem erst nach weiteren Ermittlungen hätten erfolgen können.

Solche weiteren Ermittlungen hat der Beklagte aber – trotz der Betriebsstättenkontrolle durch einen Mitarbeiter des LABO am 24. Juni 2008 – nicht vorgenommen. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass der Beklagte (nachzuschiebende) Ermessenserwägungen auf eine zutreffende Tatsachengrundlage stützen würde, so geht er ausweislich des Schriftsatzes vom 17. Juni 2008 davon aus, dass die Klägerin an einen österreichischen Anbieter vermittelt.

c.
Auch kommt es nicht in Betracht, unabhängig von den vom Gewerbe der Klägerin ausgehenden individuellen Gefahren (z.B. durch das Angebot von Live-Wetten oder durch mangelnde Beachtung des Jugend- und Spielerschutzes) eine Untersagungsverfügung nach § 17 ASOG auf die generell von (Sport-)Wetten ausgehenden Gefahren zu stützen. Da die formelle Illegalität der Tätigkeit der Klägerin – infolge der Unvereinbarkeit der Ausgestaltung der Erlaubnispflicht mit höherrangigem Recht – nicht zu berücksichtigen ist, besteht ohne solche Nachweise individueller Gefahren der gleichsam einzige Unterschied zwischen dem Sportwettenangebot der Klägerin zu dem staatlichen Sportwettenangebot der DKLB und der DKLB-Annahmestellen, gegen die ersichtlich nicht eingeschritten wird, darin, dass die von ihr vermittelten Sportwetten von einem privaten Unternehmen und nicht staatlicherseits angeboten werden. Auf diesen Unterschied lässt sich aber eine Untersagungsverfügung nicht stützen.

Der Ausschluss privaten Gewinnstrebens kann vielmehr bei einer Tätigkeit, die von Art. 12 Abs. 1 GG gerade auch hinsichtlich ihrer Ausübung zum privaten finanziellen Nutzen geschützt wird, nur ein seinerseits rechtfertigungsbedürftiges Mittel darstellen, mit dem andere Schutzgüter geschützt werden sollen (vgl. BVerfGE 115, 276 [307 f.]).

V.
Dem Gericht ist es ferner vorliegend nicht möglich, nach § 1 VwVfG Bln i.V.m. § 47 VwVfG die Untersagungsverfügung wegen unerlaubten Glücksspiels in eine andere rechtmäßige Untersagungsverfügung umzudeuten. Zwar ermöglicht grundsätzlich § 47 VwVfG auch dem Gericht die Umdeutung und damit Aufrechterhaltung eines ursprünglich fehlerhaften Verwaltungsaktes (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl. 2003, § 47 Rn. 10, 35a m.w.N.). Dem sind jedoch Grenzen gesetzt, die hier die Umdeutung ausschließen.

1.
Insbesondere scheidet eine Umdeutung in eine Untersagungsverfügung wegen persönlicher Unzuverlässigkeit nach § 35 Abs. 9 i.V.m. Abs. 1 GewO aus.

Nach § 35 Abs. 9 Hs. 2 GewO findet die Bestimmung des § 35 Abs. 1 GewO über die Gewerbeuntersagung auf den Betrieb von Wettannahmestellen aller Art Anwendung. Danach könnte eine Gewerbeuntersagung oder eine auf bestimmte Betätigungen zielende Teiluntersagung der Gewerbeausübung in Betracht kommen, wenn die Klägerin sich als unzuverlässig i.S.d. § 35 Abs. 1 GewO erweisen sollte (dazu auch VG Hamburg, Beschluss vom 14. April 2008 – 4 E 683/08 –, zitiert nach juris, Rn. 5 ff.; Voßkuhle/Bumke, Rechtsfragen der Sportwetten, 2001, S. 81 f.). Unzuverlässig ist derjenige Gewerbetreibende, der nach dem Gesamteindruck seines Verhaltens nicht die Gewähr dafür bietet, dass er sein Gewerbe künftig ordnungsgemäß betreibt (BVerwG, Beschluss vom 9. März 1994 – 1 B 33.94 – Gew-Arch 1995, 114 m.w.N.). Zur Konkretisierung der Unzuverlässigkeit könnten vorliegend möglicherweise die Kriterien des § 7 Abs. 5 AG GlüStV (insbesondere Spieler- und Jugendschutz, vgl. auch § 1 Nr. 3 GlüStV) sowie – deren Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht unterstellt – die Regelungen des § 4 Abs. 4 und § 21 Abs. 2 GlüStV (vgl. VG Hamburg, Beschluss vom 14. April 2008 – 4 E 683/08 –, zitiert nach juris, Rn. 9; Rausch, GewArch 2001, 102 [109]), herangezogen werden (zum Widerruf einer Gaststättenerlaubnis nach § 15 Abs. 2 i.V.m. § 4 Abs. 1 Nr. 1 GastG: VG Oldenburg, Beschluss vom 1. April 2008 – 12 B 256/08 –, zitiert nach juris). Allein die formelle Illegalität, d.h. das Fehlen der nach § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV erforderlichen, aber wegen des sog. staatlichen Sportwettenmonopols für die Klägerin nicht erhältlichen Erlaubnis, kann ihr jedoch wegen dessen Unvereinbarkeit mit höherrangigem Recht (s.o., B. II. und III.) nicht entgegengehalten werden. Aus demselben Grund kann die Unzuverlässigkeit der Klägerin auch nicht auf einen Verstoß gegen § 284 Abs. 1 (und Abs. 3) StGB gestützt werden (s.o., B.IV.1). In Betracht kommt aber eine Unzuverlässigkeit der Klägerin wegen des Angebots von Live-Wetten entgegen § 21 Abs. 2 S. 3 Alt. 1 GlüStV, sofern eine diesbezüglich beschränkte Untersagungsverfügung nach § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 i.V.m. § 4 Abs. 1 i.V.m. § 21 Abs. 2 S. 3 Alt. 1 GlüStV (s.o., B. I.3.) bzw. § 17 Abs. 1 ASOG i.V.m. § 284 Abs. 1 i.V.m. § 4 Abs. 1 i.V.m. § 21 Abs. 2 S. 3 Alt. 1 GlüStV (s.o., B. IV.1.) zum Schutz der Allgemeinheit i.S.d. § 35 Abs. 1 GewO nicht ausreicht (dazu auch VG Hamburg, Beschluss vom 14. April 2008 – 4 E 683/08 –, zitiert nach juris, Rn. 12).

Zu prüfen wäre beispielsweise auch, ob die Klägerin – wie von ihr vorgetragen – das Gebot des Jugend- und Spielerschutzes ausreichend beachtet. Einer diesbezüglichen tatsächlichen Klärung durch das Gericht bedarf es aber ebenso wenig wie einer Prüfung der Vereinbarkeit des § 21 Abs. 2 S. 3 Alt. 1 GlüStV mit höherrangigem Recht (zur besonderen Gefährlichkeit von Live-Wetten siehe z.B. Hayer/Meyer, Sucht 49 [2003], S. 212 [214, 218 f.]), da eine Umdeutung der streitgegenständlichen Untersagung wegen unerlaubten Glücksspiels in eine Untersagung wegen persönlicher Unzuverlässigkeit dem Gericht verwehrt ist.

Für eine Umdeutung fehlt es bereits an der erforderlichen Gleichartigkeit der Ziele des angefochtenen Verwaltungsaktes und des Verwaltungsaktes, in den die Umdeutung erfolgen könnte (§ 47 Abs. 1 VwVfG): Während mit der hier angefochtenen Verfügung eine bestimmte Betätigung untersagt werden sollte, welche unabhängig davon unzulässig ist, wer sie ausübt, verfolgt eine Untersagungsverfügung nach § 35 Abs. 1 GewO das Ziel, einen bestimmten Gewerbetreibenden an der gewerblichen Tätigkeit zu hindern, weil dieser auf Grund seiner gewerblichen Tätigkeit unzuverlässig ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2006 – 6 C 19/06 –, BVerwGE 126, 149 [155] = NVwZ 2006, 1175 [1177]; VG Minden, Beschluss vom 7. Februar 2008 – 3 K 3470/04 –, zitiert nach juris, Rn. 5; VG Hamburg, Beschluss vom 14. April 2008 – 4 E 683/08 –, zitiert nach juris, Rn. 11).

Darüber hinaus hätte die Untersagungsverfügung nach § 35 Abs. 1 GewO – unabhängig von der Frage der Zuständigkeit für ihren Erlass (vgl. Anlage ASOG Nr. 21 Abs. 2 lit. d] und Nr. 33 Abs. 1 lit. e]) – auch wegen der Pflicht zur Durchführung eines förmlichen Verwaltungsverfahrens (§ 1 der Verordnung über das förmliche Verwaltungsverfahren – FörmVfVO – vom 14. Mai 1980 i.V.m. Nr. 3 der Anlage zu § 1) und der Pflicht zur Beteiligung einer öffentlichrechtlichen Stelle nach § 35 Abs. 4 GewO nicht in der geschehenen Verfahrensweise erlassen werden können (§ 47 Abs. 1 VwVfG). Für eine Untersagungsverfügung nach § 35 Abs. 9 i.V.m. Abs. 1 GewO wegen persönlicher gewerberechtlicher Unzuverlässigkeit bedarf es darüber hinaus eines Nachweises der Unzuverlässigkeit im Einzelfall. Sind somit – worauf der Beklagte selbst hinweist – weitere Ermittlungen und Prüfungen erforderlich, so verbietet dies die Anwendung des § 47 Abs. 1 VwVfG (Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 47 Rn. 21 m.w.N.).

Im Übrigen ist die Umdeutung auch nach § 47 Abs. 2 VwVfG ausgeschlossen, weil die Gewerbeuntersagung wegen Unzuverlässigkeit nach § 35 Abs. 9 i.V.m. Abs. 1 GewO in das Gewerbezentralregister einzutragen ist (§ 149 Abs. 2 Nr. 1 lit. b] GewO) und somit die Rechtsfolgen für den Betroffenen ungünstiger wären als die Rechtsfolgen des fehlerhaften Verwaltungsakts.

2.
Mangels Gleichartigkeit der Untersagung der Vermittlung von Sportwetten und einer Nutzungsuntersagung und infolge der Unzuständigkeit des LABO für den Erlass einer baurechtlichen Nutzungsuntersagung (vgl. § 4 Abs. 1 S. 2 Allgemeines Zuständigkeitsgesetz – AZG – i.V.m. der Anlage zu § 4 Abs. 1 S. 1 AZG, Nr. 9) scheidet auch eine Umdeutung in eine Nutzungsuntersagung nach § 79 S. 2 BauO Bln. (dazu ergänzend nach saarländischem Bauordnungsrecht: VG Saarland, Beschuss vom 24. Juli 2008 – 5 L 644/08 –, zitiert nach juris) aus (§ 47 Abs. 1 VwVfG).

VI.
Erweist sich daher die Untersagungsverfügung aus den ausgeführten Gründen als rechtswidrig, bedarf es keiner Klärung weiterer Fragen.

So kann offen bleiben, ob sich die Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung bereits daraus ergibt, dass der Ausgangsbescheid vor der bundesverfassungsgerichtlichen Anordnung  der Weitergeltung des Lotteriestaatsvertrags trotz seiner Unvereinbarkeit mit Art. 12 Abs. 1 GG am 28. März 2006 erlassen worden ist. Nach der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Ausgangsbescheids stellte sich die Verfügung als rechtswidrig dar (vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. November 2007 – 1 BvR 2218/06 –, NVwZ 2008, 301 [302]; zur Übertragung auf das Land Berlin siehe bereits oben unter B.II.1.c. [2]). Zu klären wäre aber insoweit, ob (überhaupt und in der vorliegenden Fallkonstellation) Änderungen der Sach- und Rechtslage (d.h. die Umsetzung der verfassungsrechtlichen Vorgaben während der Übergangszeit und schließlich das Inkrafttreten des GlüStV und des AG GlüStV) nach der letzten behördlichen Entscheidung zu einer (rückwirkenden) Berücksichtigung bei der gerichtlichen Beurteilung der Rechtsmäßigkeit eines nach früherem Recht rechtswidrig erlassenen Verwaltungsaktes führen können (dazu allgemein BVerwG, Urteile vom 21. Mai 1976 – IV C 80.74 –, BVerwGE 51, 15 [24 f.], und vom 27. Januar 1993 – 11 C 35.92 –, BVerwGE 92, 32 [35 f.]) oder ob die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung sowohl im Zeitpunkt ihres Erlasses als auch wegen ihres Charakters als Dauerverwaltungsakt – zusätzlich – im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung zu prüfen ist (so VG Chemnitz, Urteil vom 8. Mai 2008 – 3 K 1516/05 –, S. 5 ff. des Umdrucks; siehe dazu auch ergänzend BayVGH, Beschluss vom 8. Juli 2008 – 10 CS 08.1364 –, zitiert nach juris, Rn. 13; a.A. – ebenfalls ergänzend – OVG NRW, Beschluss vom 30. Juli 2008 – 4 B 2056/07 –, zitiert nach juris, Rn. 7 f.). Einer solchen Klärung bedarf es vorliegend auch bereits deshalb nicht, da der insoweit maßgebliche Widerspruchsbescheid (vgl. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) erst nach der bundesverfassungsgerichtlichen Anordnung der Weitergeltung des Lotteriestaatsvertrags und nach vorheriger Aufforderung zur Stellungnahme zum Urteil des Bundesverfassungsgerichts erlassen wurde und der Beklagte sich somit auch im Verwaltungsverfahren (als Einheit aus Ausgangs- und Widerspruchsverfahren) mit der neuen Rechtslage auseinander gesetzt hat. Bei summarischer Prüfung hat sich ferner die Rechtsgrundlage in der Übergangszeit als hinreichend erwiesen (st. Rspr. des VG Berlin und des OVG Berlin-Brandenburg, siehe z.B. VG Berlin, Beschluss vom 17. August 2006 – VG 35 A 97.05 –, zitiert nach juris; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 17. November 2006 – 1 S 89.06 –, zitiert nach juris).

Zudem könnte der Widerspruchsbescheid sich auch deshalb als rechtswidrig erweisen, weil er sich (zumindest auch) an eine andere Person als der Ausgangsbescheid richtete. Entgegen der Ansicht des Beklagten sind nämlich keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass sich die Untersagungsverfügung vom 25. Januar 2006 nicht (nur) gegen M., sondern (auch) gegen die Klägerin richtete: So ist die Klägerin weder im Text noch im Geschäftszeichen der Untersagungsverfügung erwähnt; darüber hinaus erfolgte die Übersendung an den Geschäftsführer persönlich und ohne Erwähnung seiner Eigenschaft als Geschäftsführer und zudem an seine Wohnadresse und nicht an den Berliner bzw. Wandlitzer Geschäftssitz der Klägerin. Die einzige Verbindung zur Klägerin ist die aufgeführte Betriebsstätte. Dieser rein dingliche Zusammenhang ist jedoch mangels jeglicher persönlichen Bezugnahme nicht ausreichend (siehe bereits VG Berlin, Beschluss vom 13. Juli 2007 – VG 35 A 206.07 –, S. 4 des Umdrucks). Hingegen ist der Widerspruchsbescheid ausweislich des behördlichen Aktenzeichens jedenfalls auch an die Klägerin gerichtet. Die sich daher stellende Frage ist somit nicht, ob M. als Geschäftsführer und / oder die Klägerin taugliche Adressaten der Untersagungsverfügung sind (dazu z.B. bereits VG Berlin, Beschlüsse vom 29. März 2007 – VG 35 A 96.07 –, S. 4 f. des Umdrucks, und vom 14. Dezember 2007 – VG 35 A 536.07 –, S. 5 f.), sondern, ob sich der Widerspruchsbescheid (auch) gegen einen anderen Adressaten richten darf als der Ausgangsbescheid. Dagegen spricht, dass die Entscheidungsbefugnis im Widerspruchsverfahren nur soweit geht, als Widerspruch gegen einen Verwaltungsakt erhoben wurde. Gegenstand des Widerspruchsbescheids kann somit nur sein, was bereits Gegenstand des Ausgangsverfahrens gewesen ist (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl. 2007, § 68 Rn. 12). Die Widerspruchsbehörde darf das Widerspruchsverfahren gerade nicht zum Anlass nehmen, weitere rechtlich selbständige Regelungen zu treffen (siehe bereits VG Berlin, Beschluss vom 13. Juli 2007 – VG 35 A 206.07 –, S. 4 f. des Umdrucks; so auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19. Januar 2001 – 8 S 2121.00 –, NVwZ-RR 2001, 3 [5] m.w.N.; Dolde/Porsch, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: 15. EL 2007, § 68 Rn. 36). Insbesondere ist es der Widerspruchsbehörde untersagt, den Adressaten einer Verfügung auszutauschen (OVG NRW, Beschluss vom 23. Juni 1971 – II B 96/71 –, OVGE 27, 63 [64], und Urteil vom 19. April 1983 – 2 A 18/82 –, NJW 1984, 195; Kopp/Schenke, a.a.O., § 68 Rn. 12 m.w.N.) oder den Adressatenkreis zu erweitern. Dieses Erweiterungsverbot gilt auch und gerade dann, wenn ein Dritter zum Ausdruck gebracht haben sollte, dass er sich als Adressat des Verwaltungsaktes betrachtet. Eine solche Erweiterung wäre allenfalls – bei (der hier vorliegenden) Identität der Ausgangs- und Widerspruchsbehörde – in einem neuen Bescheid möglich (OVG NRW, Beschluss vom 23. Juni 1971 – II B 96/71 –, OVGE 27, 63 [64]; Dolde/Porsch, a.a.O., § 68 Rn. 36 m.w.N.; Kopp/Schenke, a.a.O., § 68 Rn. 12 m.w.N.).

Ferner bedarf es keiner Klärung, ob durch den Hinweis des Verfahrensbevollmächtigten des Beklagten vom 19. Juni 2007, dass die Untersagungsverfügung für das gesamte Landesgebiet gelte, eine räumliche Erweiterung des Bescheids stattgefunden hat und ob eine solche Erweiterung rechtmäßig wäre, oder ob lediglich eine Klarstellung erfolgte und damit die Untersagungsverfügung möglicherweise anfänglich räumlich zu weit gefasst wurde. Soweit es um die Verhinderung unerlaubten Glücksspiels nach § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 GlüStV bzw. formell illegalen Glücksspiels nach § 17 Abs. 1 ASOG i.V.m. § 284 StGB geht, sind die vom Beklagten anzustellenden Erwägungen allgemeiner und nicht nur auf die einzelne Betriebsstätte bezogener Natur, da die Pflicht, die in der Verfügung zu untersagende Tätigkeiten zu unterlassen, in Berlin unabhängig von der benannten Betriebsstätte gälte, so dass wohl auch die Untersagungsverfügung für das gesamte Landesgebiet ergehen könnte (dazu z.B. VG Berlin, Beschluss vom 14. Dezember 2007 – VG 35 A 518.07 –, S. 4 des Umdrucks). Geht es dagegen um die individuellen Gefahren, so wäre wohl eine differenziertere Betrachtung erforderlich.

Zudem könnten sich die Bescheide vom 25. Januar 2006 und vom 9. Januar 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 16. Januar 2007 wegen Unklarheiten hinsichtlich der Betriebsstelle als unbestimmt i.S.d. § 37 VwVfG und damit rechtswidrig erweisen. Insofern ist jedoch zu bedenken, dass es vorliegend – entgegen dem ersten Anschein – nicht um eine Änderung des Bescheids infolge Betriebsstättenverlegung geht, sondern um eine Berichtigung der Adresse auf einem unübersichtlichen Gewerbegelände.

C.
Die Entscheidung konnte ergehen, ohne dass die vom Beklagten für erforderlich gehaltene Sachverhaltsaufklärung vorgenommen wurde (I.). Auch bedurfte es keiner Beiladung des Sportwettenveranstalters (II.). Schließlich war auch nicht dem Antrag des Beklagten auf Gewährung einer Erklärungsfrist zu den letzten Schriftsätzen und zum Ergebnis der mündlichen Verhandlung zu entsprechen (III.).

I.
Entgegen der Ansicht des Beklagten bedurfte es keiner weiteren Sachaufklärung.

1.
Der Verfahrensbevollmächtigte des Beklagten hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass er aus vier Komplexen weiterhin den Sachverhalt für aufklärungsbedürftig halte. So sei 1. klärungsbedürftig, welche Wetten von den Klägern genau angeboten würden, 2. müsse aufgeklärt werden, was genau nach ausländischem Recht erlaubt sei, insbesondere, ob die Veranstalter nur über eine Internetkonzession verfügten, 3. sei aufklärungsbedürftig, wer wann mit wem welche Verträge geschlossen habe und wie die Zahlungsabwicklung erfolge. Und 4. bedürfte es hinsichtlich der Firma C. der Aufklärung, weshalb früher nach Österreich, später dann jedoch nach Malta vermittelt worden sei. Nach Auffassung des Beklagten werde das Geschäft der Firma C. nach wie vor von Österreich aus gesteuert.

Nach Ansicht des Gerichts besteht aber insoweit kein weiterer Aufklärungsbedarf, so dass der Beweisanregung des Verfahrensbevollmächtigten des Beklagten nicht zu folgen war.

a.
Entgegen der Ansicht des Beklagten bedarf es keiner weiteren Aufklärung des Wettangebots der Klägerin. Mit dieser Anregung in der mündlichen Verhandlung nimmt der Verfahrensbevollmächtigte des Beklagten Bezug auf die schriftsätzlichen Beweisanregungen vom 17. Juni 2008, dass aufzuklären sei, was für Wetten nach Art und Zuschnitt die Klägerin eigentlich anbiete und ob diese tatsächlich nach der gesetzlichen Definition Sportwetten seien. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass kein Internetangebot der Klägerin ersichtlich ist. Ferner ist nicht verständlich, warum der Beklagte nicht selbst (spätestens bei der am 24. Juni 2008 durchgeführten Betriebsstättenkontrolle) diese weitere Aufklärung vorgenommen und zumindest ermittelt hat, ob und in welchem Umfang Live-Wetten angeboten werden. [In diesem Zusammenhang verwundert auch, dass sowohl in dem Protokoll zur Betriebsstätte „M.- Str. 14“ (Erstellung am 25. Juni 2008) als auch in dem Protokoll zur Betriebsstätte „M.-Str. 17“ (Erstellung am 1. Juli 2008) festgehalten ist, dass „keine Anhaltspunkte auf Sportwetten“ bestehen. In beiden Vermerken ist weiter festgehalten: „Lt. Auskunft der Gebäudeverwaltung existiert o.g. Sportwettenbüro nicht mehr. M.-J. GmbH (M.) schuldet Hausverwaltung noch Restmiete“. Es ist unklar, ob tatsächlich zwei Betriebsstättenkontrollen („M.-Str. 14“ und „M.- Str. 17“) statt gefunden haben, oder ob mit dem zweiten Protokoll lediglich das erste Protokoll berichtigt werden sollte. Der Verfahrensbevollmächtigte des Beklagten vermochte dies auf Nachfrage des Gerichts in der mündlichen Verhandlung nicht zu beantworten.] Zudem und vor allem aber kommt es auf die Aufklärung des genauen Wettangebots für das vorliegende Verfahren nicht an. Die Eingriffsqualität der Untersagungsverfügung und damit das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage sind unabhängig von dem genauen Wettangebot der Klägerin (dazu oben unter B.I.1.a]). Die Prüfung der Verfassungskonformität des § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 i.V.m. § 4 Abs. 1 GlüStV als Ermächtigungsgrundlage hat abstrakt, d.h. unabhängig vom konkreten Fall zu erfolgen, so dass es auch insoweit unerheblich ist, welche Wetten die Klägerin anbietet.

Die Vereinbarkeit mit Gemeinschaftsrecht ist hingegen zwar für den konkreten Fall zu bestimmen, da das Gemeinschaftsrecht keinen Geltungsvorrang, sondern nur einen Anwendungsvorrang gegenüber dem nationalen Recht genießt und somit nur im Einzelfall zur Unanwendbarkeit führt (Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, 16. Aufl. 2006, § 4 Rn. 65). Vorliegend wird die Dienstleistungsfreiheit der Klägerin aber gerade unabhängig vom konkreten Wettangebot beschränkt (dazu oben unter B.III.1. und 2.).

Das Wettangebot der Klägerin wäre zwar für eine auf § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 i.V.m. § 4 Abs. 4 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 i.V.m. § 21 Abs. 2 S. 3 Alt. 1 GlüStV gestützte Teiluntersagung von Internetwetten bzw. Live-Wetten sowie eine für auf § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 i.V.m. § 21 Abs. 1 S. 1 GlüStV gestützte Untersagung der Wetten, die keine Sportwetten i.S.d. § 21 Abs. 1 S. 1 GlüStV sind, von Bedeutung. Eine solche Untersagung wurde jedoch gerade nicht erlassen (s.o., B.I.2.-4.]). Das konkrete Wettangebot kann zwar ferner bei der Ausübung des durch § 17 Abs. 1 S. 1 ASOG eröffneten Ermessens Berücksichtigung finden, da aber weder in der Untersagungsverfügung noch im Widerspruchsbescheid eine solche Abwägung erfolgt ist, bleibt es dem Gericht verwehrt, in die Ermessenserwägungen des Beklagten einzugreifen. Mangels Berücksichtigungsfähigkeit entsprechender nachzuschiebender Ermessenserwägungen (s.o., B.IV.2.b]) ist eine solche – das Nachschieben erst ermöglichende – Sachverhaltsaufklärung im gerichtlichen Verfahren nicht erforderlich. Entsprechende Ermittlungen hätten im Verwaltungsverfahren durchgeführt werden müssen, damit die Ermessensentscheidung auf diesen Grundlagen hätte erfolgen können.

b.
Auch bedurfte es keiner weiteren Klärung des maltesischen Rechts, insbesondere war es – entgegen einer früheren schriftsätzlichen Anregung des Verfahrensbevollmächtigten des Beklagten – nicht erforderlich, ein Sachverständigengutachten zum maltesischen Recht einzuholen.

Die maßgebliche Erlaubnisurkunde der C. (Malta) Ltd. und die Gesetzestexte liegen dem Gericht in (beglaubigter) Übersetzung vor. Das in einem anderen Staat geltende Recht bedarf eines Beweises aber nur insofern, als es dem Gericht unbekannt ist (§ 173 VwGO i.V.m. § 293 S. 1 ZPO). In welcher Weise sich das Gericht die für seine Entscheidung erforderliche Kenntnis über das ausländische Recht und seine Anwendung in der Rechtspraxis verschafft, liegt in seinem Ermessen (Höfling/Rixen, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl. 2006, § 86 Rn. 22; Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl. 2007, § 86 Rn. 1b). Vorliegend war dem Gericht nicht nur „The Lotteries and Other Games Act“ (LOGA), Chapter 438, und „Remote Gaming Regulations 2004“ und somit das „law in the books“, sondern mit den erteilten Lizenzen im vorliegenden Verfahren und in den zur gemeinsamen Verhandlung verbundenen sowie weiteren Parallelverfahren, und darüber hinaus mit den Auskünften der maltesischen Glücksspielbehörde auch das „law in action“ bekannt (zu dieser Unterscheidung siehe Höfling/ Rixen, a.a.O. § 86 Rn. 22).

Da es für die Frage, ob eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit vorliegt, maßgeblich ist, dass das Unternehmen, an das die Klägerin Sportwetten vermittelt, auf Malta selbst rechtmäßig Sportwetten anbietet, kommt es entgegen der Ansicht des Beklagten auch nicht darauf an, ob die Übermittlung in den europäischen Mitgliedstaat über Fernkommunikationsleitungen und das hiesige Angebot gegenüber dem Kunden in Annahmestellen aus Sicht des anderen Mitgliedstaates rechtmäßig ist (s.o., B.III.2.b]).

c.
Schließlich bedarf es keiner weiteren Klärung hinsichtlich der Vertragsschlüsse und der Zahlungsabwicklungen, da es bei der Frage der Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit der Klägerin darauf nicht ankommt (dazu oben unter B.III.1. und 2.) und auch sonst die Entscheidungserheblichkeit dieser Fragen nicht ersichtlich ist.

d.
Auch der Anregung, zu ermitteln, weshalb früher zur C. (Österreich) GmbH vermittelt wurde und nunmehr zur C. (Malta) Ltd. vermittelt wird, war nicht zu folgen. Zum einen hat der Verfahrensbevollmächtigte der Klägerin die Hintergründe der wirtschaftlichen Entscheidung erläutert, den Wettvermittlungsvertrag nunmehr statt mit der C. Sportwettengesellschaft (Österreich) GmbH mit der C. (Malta) Ltd. zu schließen. Zum anderen und vor allem bestehen keine Zweifel daran, dass die Vermittlung nunmehr zu einem maltesischen Unternehmen erfolgt und somit zum maßgeblichen Zeitpunkt der Beurteilung der Sach- und Rechtslage (s.o., B. vor I.) die Rechtslage Maltas für die Prüfung, ob die Dienstleistungsfreiheit der Klägerin beschränkt ist, entscheidend ist (dazu oben unter B.III.2.). Auch für die Frage des grenzüberschreitenden Bezugs ist eine mögliche gesellschaftsrechtliche Verflechtung mit einem Unternehmen aus einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union nicht von Bedeutung, entscheidend ist vielmehr der Sitz des Unternehmens (dazu oben unter B.III.1.).

2.
Auch den zuvor in den Schriftsätzen des Verfahrensbevollmächtigten des Beklagten angekündigten Beweisanträgen, die als Beweisanregungen zu verstehen sind (Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl. 2007, § 86 Rn. 19), war nicht zu folgen.

Das vom Verfahrensbevollmächtigten in einem Parallelverfahren, das zur gemeinsamen Verhandlung mit dem vorliegenden Verfahren verbunden wurde, mit Schriftsatz vom 4. Juli 2008 angeregte Sachverständigengutachten zum besonderen Suchtpotential von Live- Wetten und Internetwetten sowie Wetten, die mangels sportlichen Bezugs keine Sportwetten sind (z.B. Hundewetten), und schließlich Wetten auf Sonderereignisse, die nach dem engen Begriffsverständnis des Beklagten (dazu bereits oben, B.II.2.b]) auf Grund der gesetzlichen Definition des § 21 Abs. 1 S. 1 GlüStV keine Sportwetten seien (z.B. Wetten auf gelbe und rote Karten, Wetten auf Elfmeter, Wetten auf Ecken bei Fußballbegegnungen), war nicht einzuholen.

Das besondere Suchtpotential von Live-Wetten und Internetwetten wäre zwar für eine auf § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 i.V.m. § 4 Abs. 4 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 i.V.m. § 21 Abs. 2 S. 3 Alt. 1 GlüStV gestützte Teiluntersagung von Internetwetten bzw. Live-Wetten ebenso von Bedeutung wie das besondere Suchtpotential von Wetten, die keine Sportwetten sind, von Bedeutung für eine auf § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 i.V.m. § 21 Abs. 1 S. 1 GlüStV gestützte Untersagung wäre. Eine solche Untersagung wurde jedoch gerade nicht erlassen (s.o., B.I. 2.-4.]). Nur am Rande sei angemerkt, dass es verwundert, dass weder der Beklagte als Gesetzgeber noch der Beklagte als Verwaltungsbehörde die nun für erforderlich gehaltenen Studien eingeholt und vorgelegt hat. Es gehört aber zu den laufenden Pflichten der Behörde nach Erlass eines Dauerverwaltungsaktes, dessen Rechtmäßigkeit zu prüfen (sog. materielle Überwachungspflicht) und ggf. dafür erforderliche Ermittlungen vorzunehmen (Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl. 2007, § 113 Rn. 44; sowie ergänzend BayVGH, Beschluss vom 8. Juli 2008 – 10 CS 08.1364 –, zitiert nach juris, Rn. 13).

Ausweislich des Schriftsatzes vom 19. Juni 2008 in einem Parallelverfahren, das zur gemeinsamen mündlichen Verhandlung mit dem vorliegenden Verfahren verbunden wurde, sieht der Verfahrensbevollmächtigte des Beklagten weiteren Klägerungsbedarf bezüglich der Frage, ob die Klägerin überhaupt das Vermittlungsgewerbe, in dem sie sich betroffen fühle, ordnungsgemäß angemeldet oder aufgenommen habe, ob sie es nur wenige Tage vor der Untersagung angemeldet oder aufgenommen habe, ob sie eigentlich nur ein übernommenes Wettbüro fortführe, dessen Betrieb möglicherweise bereits gegenüber Vorgängern untersagt wurde, ob sie es tatsächlich selbst (und selbständig) betreibt oder nur als Strohfrau oder Scheinselbständige fungiere und ob gerade die Glücksspielvermittlung überhaupt zum satzungsgemäßen Betätigungsfeld der Gesellschaft gehöre. Ein Teil der Antworten auf die aufgezeigten Fragen ergibt sich bereits aus dem beigezogenen Verwaltungsvorgang. So hat die Klägerin am 1. Dezember 2005 die bereits einige Tage zuvor erfolgte Aufnahme der „Entgegennahme und Vermittlung von Sportwetten an EU-konzessionierte Wettunternehmen“ angezeigt. Vor allem aber ist die Beantwortung dieser Fragen für die Entscheidung unerheblich. Die vorherige Anmeldung eines Gewerbes, die Dauer der Tätigkeit vor der Untersagung und eine eventuelle Verschleierung der wahren Betreiberverhältnisse mögen im Rahmen einer Ermessensentscheidung oder einer Interessenabwägung Berücksichtigung finden. Weder steht es dem Gericht zu, an Stelle des Beklagten eine solche – bislang nicht vorgenommene (s.o., B.IV.2.b]) – Ermessensentscheidung zu treffen, noch wägt es im Klageverfahren Interessen ab.

Ferner hat der Verfahrensbevollmächtigte des Beklagten mit Schriftsatz vom 17. Juni 2008 mitgeteilt, dass er davon ausgehe, dass die maltesischen Behörden die Lizenz sofort widerriefen, wenn sie Kenntnis vom umfangreichen Vertriebsnetz von C. (Malta) Ltd. in Berlin und ganz Deutschland erhielten. Dieses und die Illegalität des privaten Angebots in Deutschland sei den maltesischen Behörden nicht bekannt. Zum Beweis für die Unkenntnis der maltesischen Behörden und den bei Kenntniserlangung zu erwartenden Widerruf der Lizenz regt er eine Vernehmung eines namentlich benannten Mitarbeiters der Lotteries & Gaming Authority, Malta, an. Für diese Annahme des Beklagten spricht jedoch nicht wenigstens eine gewisse Wahrscheinlichkeit; insbesondere liegt es seit längerem in der Hand des Beklagten, die maltesische Glücksspielbehörde zu informieren. Im Übrigen kommt es für die Entscheidung, ob der Kläger derzeit mit der Vermittlung von Sportwetten an die C. (Malta) Ltd. grenzüberschreitend handelt, nicht darauf an, ob in der Zukunft möglicherweise die Erlaubnis für das maltesische Unternehmen widerrufen wird. Jedenfalls zum jetzigen Zeitpunkt bestehen keine Zweifel an der andauernden Wirksamkeit der vorgelegten Lizenz (vgl. auch die Liste der „authorized remote gaming operators“ [http://cert.lga.org.mt, Stand: 7. Juli 2008], die über die Homepage der maltesischen Glücksspielbehörde [http://www.lga.org.mt, Stand: 7. Juli 2008] abrufbar ist).

Des Weiteren hat der Verfahrensbevollmächtigte des Beklagten mit Schriftsatz 17. Juni 2008 beantragt, der Klägerin aufzugeben, 1. die behaupteten Monatslisten mit ihrer Meldung als Agentur seit Aufnahme des Betriebs vorzulegen, 2. den angeblichen Wettvermittlungsvertrag, den Mietvertrag über die Räumlichkeiten, die Arbeitsverträge mit ihren Angestellten und die Nachweise über den Erwerb des Inventars vorzulegen und 3. nachzuweisen, dass eine „remote gaming licence” Maltas den terrestrischen Vertrieb und die Inkassotätigkeit der Klägerin überhaupt wtrp abdeckt und dass der maltesischen Genehmigungsbehörde bekannt ist, dass die Veranstaltung und auch die Vermittlung von Sportwetten in Deutschland ohne behördliche Genehmigung illegal ist. An anderer Stelle im selben Schriftsatz hat er gefordert, dass die Klägerin die geschlossenen Wettvermittlungsverträge, die Miet- und Pachtverträge, die Verträge über das Inventar und nicht zuletzt die angebliche Lizenz des ausländischen Anbieters bzw. Wetthalters vorlegt. Existenz und Inhalt der Lizenz könnten nicht einfach auf Verdacht unterstellt werden. Damit greift er die Bitte aus dem Schriftsatz vom 7. Juni 2007 auf, der Klägerin die Vorlage einer staatlichen Konzession des angeblichen Anbieters, jener angeblichen Listen und des angeblichen Dienstleistungsvertrages für den gesamten Zeitraum seit Erlass der Untersagungsverfügung aufzugeben. Soweit diese Anregung die Vorlage der Lizenz des maltesischen Unternehmens betrifft, ist der Beklagte darauf hinzuweisen, dass die Klägerin bereits mit Erhebung der Klage am 22. Februar 2007 die aktuelle Lizenz der C. (Malta) Ltd. vom 19. Januar 2006 eingereicht hat. Die weiteren Unterlagen sind nicht entscheidungserheblich: Auf den Nachweis der Meldung der Klägerin als Agentur des maltesischen Unternehmens C. (Malta) Ltd. durch Vorlage der sog. Monatslisten und ihren Vertrag mit der C. (Malta) Ltd. kommt es nach den obigen Ausführungen nicht an, entscheidend für die Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit ist allein, dass die Tätigkeit der C. (Malta) Ltd. nach maltesischem Recht zulässig ist (s.o., B.III.2.b]). Der Beklagte sei ferner daran erinnert, dass nach seiner eigenen ausdrücklichen Auffassung die Wettvermittlungsverträge, deren Vorlage er nun anregt, nach § 134 BGB i.V.m. § 284 StGB nichtig sind. Nur ergänzend sei daher angemerkt, dass die Klägerin mit Klageerhebung einen (allerdings nicht von der C. [Malta] Ltd. unterschriebenen) Wettvermittlungsvertrag mit der C. (Malta) Ltd. vom 22. Mai 2006 eingereicht hat. Im Übrigen ist daran zu erinnern, dass die Klägerin derzeit keine Sportwetten vermittelt und daher kein aktueller Vertrag vorgelegt werden kann und vorgelegt zu werden braucht.

Die Dauer des Miet- oder Pachtvertrages, die Anzahl der beschäftigten Arbeitnehmer und die Höhe der Investitionen mögen im Rahmen einer Ermessensentscheidung oder einer Interessenabwägung Berücksichtigung finden; es steht dem Gericht aber nicht zu, an Stelle des Beklagten eine – bislang nicht vorgenommene (s.o., B.IV.2.b]) – Ermessensentscheidung zu treffen, noch wägt es im Klageverfahren Interessen ab. Auch eines Nachweises, dass eine „remote gaming licence” Maltas den terrestrischen Vertrieb und die Inkassotätigkeit der Klägerin abdeckt, bedurfte es nicht. Wie bereits ausgeführt, stellt die maltesische Lizenz gerade keine Erlaubnis i.S.d. § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV dar (s.o., B.I.1.a]) und ist es für die Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit unerheblich, ob die maltesische Lizenz das hiesige Angebot gegenüber dem Kunden in Wettbüros (samt Zahlungsmodalitäten) erfasst (s.o., B.III.2.b]).

Die Unerheblichkeit einer Unkenntnis der maltesischen Genehmigungsbehörde von der Illegalität der Vermittlung von Sportwetten in Deutschland ohne behördliche Genehmigung wurde bereits dargelegt; danach kommt es für die Frage, ob die Klägerin mit der Vermittlung von Sportwetten an die C. (Malta) Ltd. grenzüberschreitend handelt, nicht darauf an, ob in der Zukunft möglicherweise die Erlaubnis für das maltesische Unternehmen widerrufen wird. Schließlich ist auch die Höhe der vertraglichen Umsatzprovisionen der Klägerin im vorliegenden Verfahren unerheblich, so dass auch der Anregung des Verfahrensbevollmächtigten des Beklagten in einem Schriftsatz in einem Parallelverfahren, das zur gemeinsamen mündlichen Verhandlung verbunden wurde, nicht nachzugehen ist. Zwar mag im Hinblick auf den Verbraucherschutz die Höhe der Umsatzprovisionen der Klägerin im Rahmen einer Ermessensentscheidung Berücksichtigung finden; dem Gericht ist es aber verwehrt, an Stelle des Beklagten eine – bislang nicht vorgenommene (s.o., B.IV.2.b]) – Ermessensentscheidung zu treffen. Darüber hinaus ergibt sich die Höhe der vertraglichen Umsatzprovision bereits aus dem vorgelegten Wettvermittlungsvertrag (vgl. Nr. 4 des Wettvermittlungsvertrag mit der C. [Malta] Ltd. vom 22. Mai 2006). Hinsichtlich der im Schriftsatz vom 17. Juni 2008 geäußerten Anregung, der Klägerin aufzugeben, die Abrechnung des Wettanbieters über die Zeit seit der Untersagungsverfügung vorzulegen bzw. die Angestellten der Klägerin und des maltesischen Unternehmens als Zeugen zu hören, ist bereits das Beweisziel nicht ersichtlich. Auch der Verweis auf die zuvor erfolgten Ausführungen zu einzelnen Bestimmungen des Wettvermittlungsvertrags („vor diesem Hintergrund“) hilft nicht weiter. Sollte mit der Beweisanregung Bezug auf den unmittelbar vorhergehenden Abschnitt (Übertragung des Wettvermittlungsvertrages auf einen Rechtsnachfolger) genommen werden, so ist erneut darauf zu verweisen, dass eine eventuelle Verschleierung der wahren Betreiberverhältnisse im Rahmen einer Ermessensentscheidung Berücksichtigung finden mag, es aber dem Gericht nicht zusteht, an Stelle des Beklagten eine solche – bislang nicht vorgenommene (s.o., B.IV.2.b]) – Ermessensentscheidung zu treffen.

Mit Schriftsatz vom 17. Juni 2008 regte der Verfahrensbevollmächtigte des Beklagten an, die Handelsregisterakte der Klägerin beizuziehen, um nachzuweisen, dass die Satzung der Klägerin die Glücksspielvermittlung nicht abdecke. Ausweislich des Schriftsatzes vom 19. Juni 2008 in einem Parallelverfahren, das zur gemeinsamen mündlichen Verhandlung mit dem vorliegenden Verfahren verbunden wurde, sieht der Verfahrensbevollmächtigte des Beklagten Klägerungsbedarf bezüglich der Frage, ob die Glücksspielvermittlung zum satzungsgemäßen Betätigungsfeld der Gesellschaft gehöre. Der im Gesellschaftsvertrag festgelegte Gegenstand des Unternehmens einer GmbH (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 GmbHG; vgl. auch § 10 Abs. 1 GmbHG) bestimmt zwar den Umfang der Vertretungsmacht der Geschäftsführer (§ 35 Abs. 1, § 37 Abs. 1 GmbHG), eine Beschränkung der Vertretungsbefugnis hat jedoch gegenüber Dritten – d.h. vorliegend beispielsweise den Wettkunden – keine rechtliche Wirkung (§ 37 Abs. 2 GmbHG). Eine mögliche gesellschaftsvertragsrechtliche Beschränkung der Tätigkeiten der Gesellschaft, d.h. die Frage des rechtlichen Dürfens der Gesellschaft und ihrer Vertreter, hätte ferner keine (unmittelbaren) Auswirkungen auf ihre Grundrechts- und Grundfreiheitenberechtigung (so ausdrücklich zur Grundrechtsberechtigung von juristischen Personen bei gesetzliche Beschränkungen ihrer Tätigkeit Sachs, in: ders., GG, 4. Aufl. 2007, Art. 19 Rn. 59; im Gemeinschaftsrecht wird diese Frage – soweit ersichtlich – nicht erörtert, maßgeblich ist allein die rechtmäßige Gründung, vgl. Bröhmer, in: Callies/Ruffert, EUV/EGV, Art. 48 EGV Rn. 2 ff.).

3.
Ferner war auch nicht der Anregung bzw. dem Antrag des Verfahrensbevollmächtigten des Beklagten im Schriftsatz in einem Parallelverfahren, das zur gemeinsamen Verhandlung mit dem vorliegenden Verfahren verbunden wurde, vom 2. Juli 2008 zu entsprechen und das persönliche Erscheinen der Klägerin nach § 95 Abs. 1 S. 1 VwGO anzuordnen. Die – gem. § 146 Abs. 2 VwGO nicht selbständig anfechtbare (Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl. 2007, § 95 Rn. 1; Lang, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl. 2006, § 95 Rn. 24) – Entscheidung nach § 95 Abs. 1 VwGO steht im Ermessen des Gerichts („kann“ im Gegensatz zu „soll“ des § 141 Abs. 1 S. 1 ZPO; siehe auch Geiger, in: Eyermann, VwGO, 12. Aufl. 2006, § 95 Rn. 5; Kopp/Schenke, a.a.O., § 95 Rn. 2; Lang, a.a.O., § 95 Rn. 13). Die Anordnung des persönlichen Erscheinens dient dabei insbesondere der Sachverhaltsaufklärung (Geiger, a.a.O., § 95 Rn. 5; Kopp/Schenke, a.a.O., § 95 Rn. 1; Lang, a.a.O., § 95 Rn. 11). Nach Ansicht des Beklagten war die Anordnung des persönlichen Erscheinens der Klägerin zur weiteren Sachverhaltsaufklärung erforderlich, da den jeweiligen auswärtigen Prozessvertretern durchgehend die Wettbüros unbekannt seien. Da aber eine weitere Sachverhaltsaufklärung wegen der fehlenden Entscheidungserheblichkeit gerade nicht geboten war (s.o., unter 1.), bedurfte es auch keiner persönlichen Ladung der Klägerin. Einer solchen Anordnung war auch nicht zur Ermöglichung einer gütlichen Einigung (vgl. Lang, a.a.O., § 95 Rn. 11) geboten.

II.
Entgegen der Anregung des Beklagten in zwei Parallelverfahren, die zur gemeinsamen mündlichen Verhandlung mit dem vorliegenden Verfahren verbunden waren, war das maltesische Unternehmen C. Ltd. nicht beizuladen.

1.
Die Beiladung des maltesischen Unternehmens C. (Malta) Ltd. war nicht nach § 65 Abs. 2 VwGO notwendig. Eine notwendige Beiladung liegt nach § 65 Abs. 2 VwGO nur dann vor, wenn die Entscheidung (d.h. hier die Aufhebung der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung) nur einheitlich ergehen kann, d.h. wenn die von dem Kläger begehrte Sachentscheidung (Aufhebung der Untersagungsverfügung) nicht wirksam getroffen werden kann, ohne dass dadurch gleichzeitig unmittelbar und zwangsläufig Rechte des Beizuladenden gestaltet werden, so dass aus Rechtsgründen die Entscheidung nur einheitlich ergehen kann (Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl. 2007, § 65 Rn. 14, 17). (Rechtliche) Interessen des Beizuladenden an der Entscheidung reichen nicht aus, sondern sind gerade ein Fall der möglichen einfachen Beiladung. Nach diesen Maßstäben liegt kein Fall der notwendigen Beiladung vor. Auch wenn rechtliche Interessen des maltesischen Unternehmens C. (Malta) Ltd. berührt sein sollten, wirkt ein auf Anfechtung der nicht gegen die C. (Malta) Ltd. gerichteten Untersagungsverfügung ergehendes Urteil nicht unmittelbar gestaltend auf die Rechtsposition des maltesischen Unternehmens C. (Malta) Ltd. ein, so dass eine notwendige Beiladung nach § 65 Abs. 2 VwGO ausscheidet (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2006 – 6 C 19.06 –, GewArch 2006, 412 [412], insoweit weder in BVerwGE 126, 149, noch in NVwZ 2006, 1175, abgedruckt; BayVGH, Beschluss vom 2. Juni 2008 – 10 CS 08.1089 –, zitiert nach juris, Rn. 8).

2.
Die Beiladung des maltesischen Unternehmens C. (Malta) Ltd. war auch nicht nach § 65 Abs. 1 VwGO geboten. Danach kann das Gericht dritte Personen, deren rechtliche Interessen durch die Entscheidung berührt werden, beiladen. Voraussetzung der einfachen Beiladung ist somit, dass durch die zu erwartende Entscheidung des Gerichts, d.h. durch den der Rechtskraft fähigen Entscheidungssatz, nicht aber allein durch Feststellungen im Tatbestand oder rechtliche Erwägungen, die rechtlichen Interessen des Beizuladenden berührt werden (Kopp/Schenke, a.a.O., § 65 Rn. 8). Die Entscheidung steht dabei im Ermessen des Gerichts („kann“, Bier, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: 15. EL 2007, § 65 Rn. 29; Kopp/Schenke, a.a.O., § 65 Rn. 6). Das Ermessen ist am dreifachen Zweck der Beiladung zu orientieren. Die Beiladung dient der Wahrung der Interessen des Dritten sowie den öffentlichen Zwecken der umfassenden Sachverhaltsaufklärung und der Erstreckung der materiellen Rechtskraftbindung der Entscheidung auf die dritte Person nach § 121 Nr. 1 VwGO im Sinne der Prozessökonomie (Bier, a.a.O, § 65 Rn. 3 ff. m.w.N.). Das öffentliche Interesse an umfassender Sachaufklärung tritt dabei jedoch hinter die Interessenwahrung des Dritten einerseits und die Rechtskrafterstreckung auf ihn andererseits zurück (Bier, a.a.O., § 65 Rn. 7).

Der Verfahrensbevollmächtigte des Beklagten hat zur Erforderlichkeit einer Beiladung in einem Parallelverfahren (Klage gegen Untersagung der Vermittlung von Sportwetten an das maltesische Unternehmen E. Ltd.) noch am 29. Mai 2008 in einem Schriftsatz ausgeführt: „Einstweilen ist nicht erkennbar und auch nicht glaubhaft gemacht, dass die rechtlichen Interessen der e. berührt sind, die ja keine Wettbüros betreibt und auch nach maltesischem Recht nicht betreiben darf.“ Sein Sinneswandel wirft insoweit Fragen nach der Motivation für die Anregung der Beiladung auf. Unabhängig von der Motivation des Verfahrensbevollmächtigten des Beklagten für die Anregung der Beiladung war diese jedoch nicht geboten.

Der Verfahrensbevollmächtigte der Klägerin hat im Klageverfahren die Lizenz und weitere Unterlagen des maltesischen Unternehmens C. (Malta) Ltd. eingereicht. Ferner hat er mit Schriftsatz vom 26. Juni 2008 erneut den Informationsaustausch mit der C. (Malta) Ltd. bestätigt.

Dies zeigt, dass die Interessen der Beizuladenden auch ohne Beiladung ausreichend gewahrt sind (dazu VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 18. September 2003 – 16 L 2273/03 –, zitiert nach juris, Rn. 44). Da keine weitere Sachaufklärung erforderlich war (dazu unter I.), bedurfte es auch unter diesem Aspekt keiner Beiladung. Auch zur Rechtskrafterstreckung war wegen der nur mittelbaren Betroffenheit der Beizuladenden durch die Entscheidung keine Beiladung geboten (dazu Kopp/Schenke, a.a.O., § 65 Rn. 12 a.E.), eine etwaige präjudizielle Wirkung für lediglich gleichgelagerte Fälle ist gerade nicht ausreichend für eine einfache Beiladung (Kopp/Schenke, a.a.O., § 65 Rn. 12).

3.
Die Ablehnung der angeregten Beiladung erfordert keinen gesonderten Beschluss, sondern kann implizit im Urteil erfolgen (Brandt, in: Brandt/Sachs, Handbuch Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, 2. Aufl. 2003, Kap. N Rn. 68; vgl. zur Beiladung nach § 60 FGO: BFH, Beschluss vom 6. Mai 1988 – VI B 35/87 –, zitiert nach juris; BFH, Beschluss vom 21. Juni 1994 – VIII B 5/93 –, NVwZ-RR 1995, 614). Damit wird keine gesonderte Beschwerde gegen die im Urteil enthaltene Ablehnung eröffnet (vgl. BFH, Beschluss vom 21. Juni 1994 – VIII B 5/93 –, NVwZ-RR 1995, 614 [insb. 615]; a.A. noch BFH, Beschluss vom 6. Mai 1988 – VI B 35/87 –, zitiert nach juris).

III.
Abschließend ist darauf hinzuweisen, dass die Entscheidung ergehen konnte, ohne dass gem. § 173 S. 1 VwGO i.V.m. § 283 S. 1 ZPO eine Schriftsatzfrist zu gewähren war. § 283 S. 1 ZPO findet zwar auch im Verwaltungsprozess Anwendung (Meissner, in: Schoch/ Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: 15. EL 2007, § 173 Rn. 211; davon gehen auch BVerwG, Beschlüsse vom 29. Februar 2000 – 4 B 13/00 –, zitiert nach juris, Rn. 3, und vom 22. April 2003 – 8 B 144/02 –, zitiert nach juris, Rn. 6; sowie Dolderer, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl. 2006, § 104 Rn. 49, aus). Mangels Erfüllung der Voraussetzungen des § 283 S. 1 ZPO war dem Verfahrensbevollmächtigten des Beklagten aber dennoch keine Erklärungsfrist zu den letzten Schriftsätzen und zum Ergebnis der mündlichen Verhandlung zu gewähren. Die Ablehnung des in der mündlichen Verhandlung gestellten Antrags auf Schriftsatznachlass bedarf keines gesonderten Beschlusses, sondern kann implizit im Urteil erfolgen (Foerste, in: Musielak, ZPO, 6. Aufl. 2008, § 283 Rn. 9).

Vorliegend kann dahinstehen, ob der begehrte Schriftsatznachlass bereits insoweit zu versagen war, als auf Rechtsausführungen im gegnerischen Vortrag erwidert werden sollte. So ist nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts kein Schriftsatznachlass zu gewähren, wenn der gegnerische Vortrag sich erkennbar auf allgemeine Rechtsausführungen beschränkt, da es sich dabei nicht um Angriffs- oder Verteidigungsmittel i.S.d. § 282 Abs. 2 ZPO, sondern um bis zum Schluss der mündlichen Verhandlung zulässige Rechtsausführungen handelt (BVerwG, Beschluss vom 22. April 2003 – 8 B 144/02 –, zitiert nach juris, Rn. 6; offen noch BVerwG, Beschluss vom 29. Februar 2000 – 4 B 13/00 –, zitiert nach juris, Rn. 3). Diese Ansicht ist jedoch – zumindest für den Zivilprozess – nicht unbestritten (für einen Ausschluss des Schriftsatznachlasses nach Rechtsausführungen Greger, in: Zöller, ZPO, 26. Aufl. 2007, § 283 Rn. 2a i.V.m. § 282 Rn. 2b; in diese Richtung auch Foerste, a.a.O., § 283 Rn. 3; a.A. Baumbach/Lauterbach, ZPO, 66. Aufl. 2008, § 283 Rn. 4 i.V.m. § 282 Rn.  5; Leipold, in: Stein/Jonas, ZPO, 22. Aufl. 2008, § 283 ZPO Rn. 16; Prütting, in: MüKo zur ZPO, 2000, § 283 Rn. 8). (Weitgehende) Einigkeit besteht jedoch darüber, dass bei unerheblichem Vorbringen kein Schriftsatznachlass zu gewähren ist (Gaier, MDR 1997,1093 f.; Prütting, a.a.O., § 283 Rn. 8 m.w.N.; a.A. nur Schneider, MDR 1997, 137 ff.). Ferner gilt das Gebot des Schriftsatznachlasses allenfalls dann, wenn die Gegenseite erstmalig mit einer Rechtsauffassung konfrontiert wird (vgl. Geiger, in: Eyermann, VwGO, 12. Aufl. 2006, § 102 Rn. 8; Hüttenbrink, in: Kuhla/Hüttenbrink/Endler, Der Verwaltungsprozess, Kap. E Rn. 312; siehe auch Baumbach/Lauterbach, a.a.O., § 283 Rn. 4), nicht aber bei einer Vertiefung und Ergänzung der Argumentation zu einer bereits bekannten Rechtsauffassung.

Zudem ist nur dann von einer Erklärungsnot des überraschten Verfahrensbeteiligten auszugehen, wenn dieser wegen der kurzfristigen Einreichung des Schriftsatzes außer Stande ist, sich zu dem Vorbringen zu erklären, z.B. wegen des Umfangs der überreichten Schriftsätze, wegen der Schwierigkeit der Materie oder wegen der Notwendigkeit der näheren Überprüfung oder Erkundigung (vgl. Foerste, a.a.O., § 283 Rn. 5). Von der Kurzfristigkeit einer Einreichung ist auszugehen, wenn der Schriftsatz, der neue Tatsachen oder ein anderes neues Vorbringen enthält, nicht mindestens eine Woche vor der mündlichen Verhandlung zugestellt werden kann (vgl. § 132 Abs. 1 S. 1 ZPO). Ferner ist zu prüfen, ob die Unmöglichkeit zur Erklärung zum gegnerischen Vorbringen tatsächlich auf der Verspätung oder aber dem Unvermögen des überraschten Verfahrensbeteiligten beruht, der bei zumutbarer Sorgfalt nicht überrascht wäre (vgl. Baumbach/Lauterbach, a.a.O., § 283 Rn. 4, 7 f.; Prütting, a.a.O., § 283 Rn. 10 m.w.N.).

1.
Nach diesen Maßstäben war dem Verfahrensbevollmächtigten des Beklagten kein Nachlass zu Schriftsätzen der Klägerin zu gewähren. Zwar ist der Schriftsatz der Klägerin vom 3. Juli 2008 dem Vertreter des Beklagten erst am 4. Juli 2008 vorab per Fax übermittelt worden, dieser enthält aber keine neuen Angaben zum Sachverhalt, sondern bestätigt lediglich, dass die Klägerin – wie in der Klageschrift angegeben – ein Wettbüro (und keinen Tipomaten) betreibt. Auch bei den technischen Details der Abwicklung handelt es sich nicht um neue Angaben. Der weitere Schriftsatz der Klägerin vom 4. Juli 2008, dem als Anlage die rechtsgutachtliche Stellungnahme von Prof. Dr. Christian Pestalozza beigefügt war, wurde dem Vertreter des Beklagten am 4. Juli 2008 in einem Parallelverfahren per Fax übermittelt, wobei in einem weiteren Fax vom 4. Juli 2008 unter Angabe des hiesigen Aktenzeichens auf die vorherige Übermittlung im Parallelverfahren hingewiesen wurde. Bei der rechtsgutachtlichen Stellungnahme handelt es sich aber um allgemeine Rechtsausführungen zur bereits aufgeworfenen Frage der Verfassungswidrigkeit bestimmter Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages, die zudem als Erwiderung auf Rechtsausführungen des Verfahrensbevollmächtigten des Beklagten und insbesondere die kurzgutachterliche Stellungnahme von Prof. Dr. Johannes Dietlein zu verstehen sind. Hinsichtlich der übrigen Schriftsätze vom 5. März 2007, 2. Mai 2007, 10. Mai 2007, 25. Mai 2007, 26. Juni 2007, 5. Juni 2008 (ab am 11. Juni 2008), 26. Juni 2008 (vorab per Fax mit Anlagen am 27. Juni 2008) bestand bereits angesichts ihrer rechtzeitigen Einbringung vor der mündlichen Verhandlung am 7. Juli 2008 ausreichend Zeit zur Stellungnahme.

2.
Auch eine Erklärungsfrist zum Ergebnis der mündlichen Verhandlung war nicht zu gewähren. Der Beklagte hat nicht dargelegt, zu welchen in der mündlichen Verhandlung gewonnenen Erkenntnissen er erst nach einer zu gewährenden Frist eine Erklärung abgeben kann. Solche neuen Erkenntnisse sind auch nicht ersichtlich.

Soweit es um das in der mündlichen Verhandlung angesprochene Problem der Auswechselung des Adressaten im Widerspruchsbescheid geht (s.o., A.I., A.III., A.IV.4. und B.VI.), ist darauf hinzuweisen, dass die diesem Problem zugrundeliegenden Bescheide bereits mit Klageerhebung eingereicht wurden und der Beklagte dazu mit Schriftsätzen vom 7. Juni 2007 sowie vom 17. Juni 2008 – allerdings unter einem anderen Blickwinkel – Stellung genommen hat. Auch unter dem Aspekt, dass die Klägerin erst in der mündlichen Verhandlung mitgeteilt hat, dass sie derzeit keine Sportwetten vermittle, aber die Wiederaufnahme beabsichtigte, ergibt sich kein Bedürfnis für die Gewährung einer Erklärungsfrist. So hat der Verfahrensbevollmächtigte des Beklagten selbst mit Fax vom 1. Juli 2008 (ohne Anschreiben) mitgeteilt, dass eine Betriebsstättenkontrolle am 24. Juni 2008 ergeben habe, dass die Klägerin keine Sportwetten an der angegebenen Betriebsstätte vermittle. Der Verfahrensbevollmächtigte hatte daher ausreichend Zeit, sich auf die veränderte Sachlage einzustellen, zumal er (ausweislich des übermittelten Faxes) bereits am 30. Juni 2008 von der Betriebsaufgabe informiert worden war. Die sich an diese tatsächliche Änderung anschließende Rechtsfrage, ob die Betriebsaufgabe Auswirkungen auf das Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin hat, liegt auf der Hand, so dass es zu der sorgfältigen Vorbereitung eines Rechtsanwalts auf eine mündliche Verhandlung gehört, sich auf diese Rechtsfrage vorzubereiten.

Hinzukommt, dass der Verfahrensbevollmächtigte des Beklagten in einem Parallelverfahren, das zur gemeinsamen Verhandlung mit dem vorliegenden Verfahren verbunden wurde, im Schriftsatz vom 17. Juni 2008 Ausführungen zur Frage, ob aktuell Sportwetten vermittelt werden, gemacht hat (Anregung der Zeugenvernehmung der Angestellten des Klägers und der Angestellten des maltesischen Unternehmens, ob der Kläger seit dem Erlass der Untersagungsverfügung Sportwetten vermittelt) und sich somit offensichtlich bereits mit den sich an diese tatsächliche Änderung anschließenden Rechtsfragen beschäftigt hat. Auch bei der Schilderung der möglichen Vertriebswege durch den Verfahrensbevollmächtigten der Klägerin handelt es sich nicht um neuen Sachvortrag, sondern lediglich um Erklärungen und Klarstellungen. Ansonsten wurden in der mündlichen Verhandlung Rechtsansichten ausgetauscht. Ausweislich des Protokolls der Sitzung hatte der Verfahrensbevollmächtigte des  Beklagten Gelegenheit zur abschließenden Erwiderung auf die Ausführungen des Verfahrensbevollmächtigten der Klägerin.

D.
Die Nebenentscheidungen beruhen auf § 154 Abs. 1 VwGO sowie § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO. Ob die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren im Einzelfall zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung notwendig ist, muss aus Sicht einer verständigen Partei und nicht nach den objektiven Maßstäben beurteilt werden, die einer rechts- und sachkundigen Person zur Verfügung stehen (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 6. Februar 2006 – 9 L 37.05 –, zitiert nach juris m.w.N.). Nach diesem Maßstab war die Zuziehung eines Rechtsanwalts hier geboten. Die Angelegenheit ist nicht nur von erheblicher (wirtschaftlicher) Bedeutung für die Klägerin, sie war und ist auch – insbesondere mangels einer endgültigen höchstrichterlichen Klärung – von besonderer Schwierigkeit.

Da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 124 Rn. 10) hat, war die Berufung zuzulassen (§ 124a Abs. 1 S. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung
1.
Gegen die Erklärung der Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren ist die Beschwerde statthaft, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro übersteigt (§ 146 Abs. 3 VwGO).

Die Beschwerde ist bei dem Verwaltungsgericht Berlin, Kirchstraße 7, 10557 Berlin, schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle einzulegen. Die Frist für die Einlegung der Beschwerde endet zwei Wochen nach Zustellung dieser Entscheidung. Vor dem Oberverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde. Als Bevollmächtigte sind Rechtsanwälte und Rechtslehrer an einer Hochschule im Sinn des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus können auch die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 der Verwaltungsgerichtsordnung bezeichneten Personen und Organisationen auftreten. Ein als Bevollmächtigter zugelassener Beteiligter kann sich selbst vertreten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt vertreten lassen; das Beschäftigungsverhältnis kann auch zu einer anderen Behörde, juristischen Person des öffentlichen Rechts oder einem der genannten Zusammenschlüsse bestehen. Richter dürfen nicht vor dem Gericht, ehrenamtliche Richter nicht vor einem Spruchkörper auftreten, dem sie angehören.

2.
Im Übrigen steht den Beteiligten gegen dieses Urteil die Berufung an das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg zu.

Die Berufung ist bei dem Verwaltungsgericht Berlin, Kirchstraße 7, 10557 Berlin, innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils schriftlich einzulegen. Sie muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Die Berufung ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils schriftlich zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt, bei dem Oberverwaltungsgericht Berlin-
Brandenburg, Hardenbergstraße 31, 10623 Berlin, einzureichen. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe). Vor dem Oberverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Als Bevollmächtigte sind Rechtsanwälte und Rechtslehrer an einer Hochschule im Sinn des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus können auch die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 der Verwaltungsgerichtsordnung bezeichneten Personen und Organisationen auftreten.

Ein als Bevollmächtigter zugelassener Beteiligter kann sich selbst vertreten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt vertreten lassen; das Beschäftigungsverhältnis kann auch zu einer anderen Behörde, juristischen Person des öffentlichen Rechts oder einem der genannten Zusammenschlüsse bestehen. Richter dürfen nicht vor dem Gericht, ehrenamtliche Richter nicht vor einem Spruchkörper auftreten, dem sie angehören.

(Unterschriften)