Leitsätzliches
Der Europäische Gerichtshof (EuGH) bleibt bei seiner Einschätzung, dass Glückspielfragen jeder Mitgliedstaat für sein eigenes Hoheitsgebiet entscheiden und unter Umständen andere Anbieter ausschließen kann. Eine nationale gesetzliche Regelung wie die portugiesische, die eine Veranstaltung von und Teilnahme an Glücks- und Geldspielen nur in den Casinos zulässt, die Inhaber einer staatlichen Konzession sind und wo durch Decreto-Lei eingerichteten dauernden oder vorübergehenden Spielzonen vorhanden sind, stellt zwar grundsätzlich eine Behinderung des freien Dienstleistungsverkehrs dar. Die Artikel 49 EG ff. stehen aber nach Auffassung der Kammer einer solchen nationalen gesetzlichen Regelung in Anbetracht der Erwägungen der Sozialpolitik und der Betrugsvorbeugung, auf die sie gestützt ist, nicht entgegen....
<p align="center" URTEIL DES GERICHTSHOFES (Dritte Kammer)
11. September 2003
Freier Dienstleistungsverkehr - Durchführung von Glücks- oder Geldspielen -
Spielgeräte
In der Rechtssache C-6/01
betreffend ein dem
Gerichtshof nach Artikel 234 EG vom Tribunal CÃvel da Comarca Lissabon
(Portugal) in dem bei diesem anhängigen Rechtsstreit
Associação
Nacional de Operadores de Máquinas Recreativas (Anomar) u. a.
gegen
Estado português
vorgelegtes Ersuchen
um Vorabentscheidung über die Auslegung der Artikel 2 EG, 28 EG, 29 EG, 31 EG
und 49 EG
erlässt
DER GERICHTSHOF (Dritte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten ... (Berichterstatter) sowie des Richters
... und der Richterin ...,
Generalanwalt: ...,
Kanzler: ..., Hauptverwaltungsrätin,
unter Berücksichtigung der schriftlichen Erklärungen
- der Associação Nacional de Operadores de Máquinas Recreativas (Anomar) u. a.,
vertreten durch R. Francês, advogado,
- der portugiesischen Regierung, vertreten durch L. Fernandez, J. Ramos
Alexandre und M. L. Duarte als Bevollmächtigte,
- der belgischen Regierung, vertreten durch F. Van de Craen als Bevollmächtigten
im Beistand von P. Vlaemminck, avocat,
- der deutschen Regierung, vertreten durch W.-D. Plessing und B. Muttelsee-Schön
als Bevollmächtigte,
- der spanischen Regierung, vertreten durch M. López-MonÃs Gallego als
Bevollmächtigte,
- der finnischen Regierung, vertreten durch E. Bygglin als Bevollmächtigte,
- der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch A. Caeiros und
M. Patakia als Bevollmächtigte,
aufgrund des Sitzungsberichts,
nach Anhörung der mündlichen Ausführungen der Associação Nacional de Operadores
de Máquinas Recreativas (Anomar) u. a., vertreten durch R. Francês, der
portugiesischen Regierung, vertreten durch M. L. Duarte, der belgischen
Regierung, vertreten durch P. De Wael und P. Vlaemminck als Bevollmächtigte, der
spanischen Regierung, vertreten durch L. Fraguas Gadea als Bevollmächtigte, der
französischen Regierung, vertreten durch P. Boussaroque als Bevollmächtigten,
und der Kommission, vertreten durch A. Caeiros und M. Patakia, in der Sitzung
vom 26. September 2002,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 11.
Februar 2003
folgendes
Urteil
Das Tribunal CÃvel da Comarca Lissabon hat mit Beschluss vom 25. Mai 2000, beim
Gerichtshof eingegangen am 8. Januar 2001, gemäß Artikel 234 EG dreizehn Fragen
nach der Auslegung der Artikel 2 EG, 28 EG, 29 EG, 31 EG und 49 EG zur
Vorabentscheidung vorgelegt.
Diese Fragen stellen sich in einem Rechtsstreit zwischen der in Lissabon
niedergelassenen Associação National de Operadores de Máquinas Recreativas (im
Folgenden: Anomar) sowie acht portugiesischen Handelsgesellschaften, die sich
mit dem Handel mit und dem Betrieb von Spielgeräten befassen (im Folgenden:
Klägerinnen des Ausgangsverfahrens) und dem portugiesischen Staat. Sie betreffen
die portugiesischen Rechtsvorschriften über den Betrieb und die Ausübung von
Glücks- oder Geldspielen, die aus dem Decreto-Lei Nr. 422/89 vom 2. Dezember
1989 (Diário da República I, Nr. 2777 vom 2. Dezember 1989) in der Fassung des
Decreto-Lei Nr. 10/95 vom 19. Januar 1995 (Diário da República I, Serie A, Nr.
16, vom 19. Januar 1995; im Folgenden: Decreto-Lei Nr. 422/89) und die
Übereinstimmung dieser Rechtsvorschriften mit dem Gemeinschaftsrecht.
Die gemeinschaftsrechtliche Regelung
Artikel 2 EG sieht
vor: Aufgabe der Gemeinschaft ist es, durch die Errichtung eines gemeinsamen
Marktes und einer Wirtschafts- und Währungsunion sowie durch die Durchführung
der ... gemeinsamen Politiken und Maßnahmen in der ganzen Gemeinschaft eine
harmonische, ausgewogene und nachhaltige Entwicklung des Wirtschaftslebens ...
zu fördern.
Nach den Artikeln 28 EG und 29 EG sind mengenmäßige Einfuhr- und
Ausfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den
Mitgliedstaaten verboten.
Artikel 31 EG bestimmt:
(1) Die Mitgliedstaaten formen ihre staatlichen Handelsmonopole derart um, dass
jede Diskriminierung in den Versorgungs- und Absatzbedingungen zwischen den
Angehörigen der Mitgliedstaaten ausgeschlossen ist.
Dieser Artikel gilt für alle Einrichtungen, durch die ein Mitgliedstaat
unmittelbar oder mittelbar die Einfuhr oder die Ausfuhr zwischen den
Mitgliedstaaten rechtlich oder tatsächlich kontrolliert, lenkt oder merklich
beeinflusst. Er gilt auch für die von einem Staat auf andere Rechtsträger
übertragenen Monopole.
(2) Die Mitgliedstaaten unterlassen jede neue Maßnahme, die den in Absatz 1
genannten Grundsätzen widerspricht oder die Tragweite der Artikel über das
Verbot von Zöllen und mengenmäßigen Beschränkungen zwischen den Mitgliedstaaten
einengt.
(3) Ist mit einem staatlichen Handelsmonopol eine Regelung zur Erleichterung des
Absatzes oder der Verwertung landwirtschaftlicher Erzeugnisse verbunden, so
sollen bei der Anwendung dieses Artikels gleichwertige Sicherheiten für die
Beschäftigung und Lebenshaltung der betreffenden Erzeuger gewährleistet werden.
Artikel 49 EG sieht vor:
Die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Gemeinschaft
für Angehörige der Mitgliedstaaten, die in einem anderen Staat der Gemeinschaft
als demjenigen des Leistungsempfängers ansässig sind, sind verboten.
Der Rat kann mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission
beschließen, dass dieses Kapitel auch auf Erbringer von Dienstleistungen
Anwendung findet, welche die Staatsangehörigkeit eines dritten Landes besitzen
und innerhalb der Gemeinschaft ansässig sind.
Die nationalen Rechtsvorschriften
Das Decreto-Lei Nr.
422/89 regelt u. a. die Veranstaltung von und die Teilnahme an Glücks- oder
Geldspielen sowie Mischformen von Glücks- oder Geldspielen und anderer
Spielformen und sieht vor, dass die Veranstaltung von und die Teilnahme an
solchen Spielen außerhalb der ordnungsgemäß zugelassenen Orte eine
Zuwiderhandlung darstellt, die mit einer Freiheitsstrafe geahndet werden kann.
Der allgemeine Grundsatz, auf dem die gesetzliche Regelung beruht, ist in
Artikel 9 des Decreto-Lei Nr. 422/89 niedergelegt. Danach ist das Recht zur
Veranstaltung von Glücks- oder Geldspielen dem Staat vorbehalten. Zwar ist
allein der Staat Inhaber dieses Rechts, seine Ausübung ist aber, wenn sie nicht
vom Staat oder einer anderen staatlichen Stelle übernommen wird, auf dem Weg
über den Abschluss eines Konzessionsvertrags genehmigungspflichtig.
Das Decreto-Lei Nr. 422/89, das sich in eine kontinuierliche gesetzgeberische
Politik von Konzessionen in Spielzonen einfügt, die auf das Decreto-Lei Nr.
14643 vom 3. Dezember 1937 zurückgeht, sieht vor, dass die Veranstaltung von und
die Teilnahme an Glücks- oder Geldspielen auf die Spielsäle der Kasinos
beschränkt sind, die es in den durch Decreto-Lei auf Dauer oder vorübergehend
geschaffenen Spielzonen gibt.
Das portugiesische Recht unterscheidet zwischen verschiedenen Spielmodalitäten,
die nach den in den einschlägigen Bestimmungen des Decreto-Lei Nr. 422/89
formulierten Kriterien in vier Kategorien aufgeteilt sind und für die
unterschiedliche rechtliche Regelungen gelten.
Die erste Kategorie umfasst die Glücks- oder Geldspiele. Nach Artikel 1 des
Decreto-Lei Nr. 422/89 sind Glücksspiele solche, deren Ausgang zufällig ist,
weil er ausschließlich oder im Wesentlichen auf dem Glück beruht.
Innerhalb dieser Kategorie sind zwei Arten von Spielen vorgesehen, die mit der
Verwendung von Automaten verbunden sind. Zum einen Spiele an Automaten, die die
Gewinne in Form von Spielmarken oder Geldmünzen unmittelbar auszahlen, und zum
andern Spiele an Automaten, die, ohne die Gewinne unmittelbar in Form von
Spielmarken oder Geldmünzen auszuzahlen, für Glücks- oder Geldspiele
charakteristische Inhalte aufweisen oder ein Ergebnis in Form einer Punktzahl
anzeigen, die ausschließlich oder im Wesentlichen vom Zufall abhängt (Artikel 4
Absatz 1 Buchstaben f und g des Decreto-Lei Nr. 422/89).
Das Recht zur Veranstaltung von Glücks- oder Geldspielen ist dem Staat
vorbehalten und kann nur von in Form einer Kapitalgesellschaft gegründeten
Unternehmen ausgeübt werden, denen die Regierung die entsprechende Konzession
durch einen verwaltungsrechtlichen Vertrag verleiht (Artikel 9 des Decreto-Lei
Nr. 422/89). Die Konzession wird auf eine Ausschreibung hin verliehen (Artikel
10 des Decreto-Lei Nr. 422/89), wobei auf die Staatsangehörigkeit gestützte
diskriminierende Kriterien ausgeschlossen sind.
Die einzigen Orte, an denen die Veranstaltung von und die Teilnahme an Glücks-
oder Geldspielen zugelassen sind, sind die in den durch Decreto-Lei dauerhaft
oder vorübergehend errichteten Spielzonen vorhandenen Kasinos sowie - in
außergewöhnlichen Fällen und nach ministerieller Genehmigung - Schiffe,
Luftfahrzeuge, Bingo-Spielhallen und bei bedeutenden touristischen
Veranstaltungen dem Spiel vorbehaltene Räumlichkeiten (Artikel 3 Absatz 1, 6, 7
und 8 des Decreto-Lei Nr. 422/89).
Die zweite Kategorie entspricht den Mischformen von Glücks- oder Geldspielen und
anderer Arten von Spielen, die das Gesetz definiert als die der Öffentlichkeit
angebotenen Transaktionen, in denen die Hoffnung auf Gewinn sowohl vom Zufall
als auch von der Geschicklichkeit des Spielers oder nur vom Zufall abhängt und
bei denen die vergebenen Preise Gegenstände mit wirtschaftlichem Wert sind
(Artikel 159 Absatz 1 des Decreto-Lei Nr. 422/89). Es handelt sich u. a. um
Lotterien, Tombolas, Losziehungen, Werbewettbewerbe, Quizwettbewerbe und
Wettspiele (Artikel 159 Absatz 2 des Decreto-Lei Nr. 422/89).
Die Veranstaltung dieser Mischformen von Glücks- oder Geldspielen und anderer
Arten von Spielen unterliegt der Genehmigung durch den zuständigen Minister des
Innern, der in jedem Einzelfall die Bedingungen festlegt, die er für angebracht
hält, und die entsprechende Kontrollregelung erlässt (Artikel 160 Absatz 1 des
Decreto-Lei Nr. 422/89). Grundsätzlich dürfen diese Mischformen von Spielen
nicht von Einrichtungen mit Gewinnzweck veranstaltet werden (Artikel 161 Absatz
1 des Decreto-Lei Nr. 422/89). Sie dürfen außerdem keine charakteristischen
Inhalte von Glücks- oder Geldspielen aufweisen (Poker, Früchte, Glocken,
Roulette, Würfel, Bingo, Zahlenlotterie oder Lotterie mit sofortiger Ziehung,
Toto, Lotto) und auch die vergebenen Preise nicht durch Geld oder Spielmarken
ersetzen (Artikel 161 Absatz 3 des Decreto-Lei Nr. 422/89).
Die dritte Kategorie umfasst die Geschicklichkeitsspiele, bei denen Preise in
Bargeld, in Form von Spielmarken oder von Gegenständen vergeben werden, die
einen wirtschaftlichen Wert haben (Artikel 162 Absatz 1 des Decreto-Lei Nr.
422/89).
Es ist nicht erlaubt, Automaten zu betreiben, deren Ergebnisse ausschließlich
und im Wesentlichen von der Geschicklichkeit des Spielers abhängen und die
Gewinne in Geld, Spielmarken oder Gegenständen mit - auch nur geringem -
wirtschaftlichem Wert ausschütten, abgesehen von der kostenlosen Verlängerung
der Dauer der Benutzung des Automaten nach Maßgabe der erzielten Punktzahl
(Artikel 162 Absatz 2 des Decreto-Lei Nr. 422/89).
Für die vierte Kategorie, die Kategorie der Unterhaltungsspielautomaten, gilt
eine besondere Regelung, die durch das Decreto-Lei Nr. 316/95 vom 28. November
1995 (Diário da República I, Serie A, Nr. 275, vom 28. November 1995; im
Folgenden: Decreto-Lei Nr. 316/95) eingeführt worden ist.
Als Unterhaltungsspielautomaten gelten die Automaten, die
- den Gewinn nicht unmittelbar in Geld, in Spielmarken oder in Gegenständen mit
wirtschaftlichem Wert auszahlen und Spiele beinhalten, deren Ergebnis
ausschließlich oder im Wesentlichen von der Geschicklichkeit des Spielers
abhängt, wobei der Benutzer eine Verlängerung der unentgeltlichen Nutzung des
Automaten entsprechend der erlangten Punktzahl erreichen kann (Artikel 16 Absatz
1 Buchstabe a des Anhangs zum Decreto-Lei Nr. 316/95);
- die zwar die unter a) genannten Merkmale aufweisen, denen jedoch Gegenstände
entnommen werden können, deren wirtschaftlicher Wert das Dreifache des vom
Benutzer eingesetzten Betrages nicht überschreitet (Artikel 16 Absatz 1
Buchstabe b des Anhangs zum Decreto-Lei Nr. 316/95).
Die Einfuhr, die Herstellung, die Aufstellung und der Verkauf von
Unterhaltungsspielautomaten setzen eine Klassifizierung der betreffenden
Spielinhalte voraus, die in die Zuständigkeit der Generalinspektion für Spiele
fällt (Artikel 19 des Anhangs zum Decreto-Lei Nr. 316/95).
Für den Betrieb von - automatischen, mechanischen, elektrischen oder
elektronischen - Geräten dieser Kategorie gilt unabhängig davon, ob sie
eingeführt oder im Inland hergestellt oder aufgestellt worden sind, eine
Eintragungs- und Erlaubnisregelung (Artikel 17 Absatz 1 des Anhangs zum
Decreto-Lei Nr. 316/95).
Der Eigentümer des Geräts muss dessen Eintragung beim Zivilgouverneur des
Bezirks beantragen, in dem sich das Gerät befindet oder in dem es in Betrieb
genommen werden soll (Artikel 17 Absatz 2 des Anhangs zum Decreto-Lei Nr.
316/95).
Um das Gerät in Betrieb nehmen zu können, muss von dem Zivilgouverneur des
Bezirks, in dem sich das Gerät befindet oder in dem es vermutlich in Betrieb
genommen werden soll, eine Betriebserlaubnis für den Zeitraum eines Jahres oder
eines Halbjahres erteilt werden (Artikel 20 Absätze 1 und 2 des Anhangs zum
Decreto-Lei Nr. 316/95).
Die Erteilung der Erlaubnis kann mit begründetem Bescheid abgelehnt werden,
sofern diese polizeiliche Maßnahme zum Kinder- und Jugendschutz, zur
Kriminalitätsprävention und zur Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung der
öffentlichen Sicherheit, der öffentlichen Ordnung und des öffentlichen Friedens
gerechtfertigt ist (Artikel 20 Absatz 3 des Anhangs zum Decreto-Lei Nr. 316/95).
Unterhaltungsspielautomaten dürfen in einem Raum oder in einer Einrichtung
betrieben werden, für die eine Erlaubnis für die Veranstaltung von erlaubten
Spielen mit Unterhaltungsspielautomaten vorliegt; diese dürfen nicht in der Nähe
einer Unterrichtsanstalt gelegen sein (Artikel 21 Absatz 2 des Anhangs zum
Decreto-Lei Nr. 316/95). Um mehr als drei Automaten gleichzeitig betreiben zu
können, muss für die betreffende Einrichtung eine Erlaubnis für den
ausschließlichen Betrieb von Spielen vorliegen (Artikel 21 Absatz 1 des Anhangs
zum Decreto-Lei Nr. 316/95).
Nicht als Unterhaltungsspielautomaten gelten Automaten, die ohne unmittelbare
Gewinne in Form von Spielmarken oder Geldmünzen auszuwerfen für Glücks- oder
Geldspiele charakteristische Inhalte aufweisen oder ein Ergebnis in Form einer
Punktzahl anzeigen, die ausschließlich oder im Wesentlichen vom Zufall abhängt.
Diese Art von Geräten fällt in die Kategorie der Glücksspiele (Artikel 4 Absatz
1 Buchstabe g des Decreto-Lei Nr. 422/89) und ist durch das Decreto-Lei Nr.
422/89 geregelt (Artikel 16 Absatz 2 des Anhangs zum Decreto-Lei Nr. 316/95).
Die Vorschriften, durch die die Veranstaltung von und die Teilnahme an Spielen
geregelt werden, erhalten aufgrund von Artikel 95 Absatz 2 des Decreto-Lei Nr.
422/89 die rechtliche Qualifizierung als Vorschriften, die im Allgemeininteresse
liegen und Bestandteile des Ordre public sind.
Das Ausgangsverfahren und die Vorabentscheidungsfragen
Die Klägerinnen des
Ausgangsverfahrens haben gegen den portugiesischen Staat die in Artikel 4
Absätze 1 und 2 der portugiesischen Zivilprozessordnung vorgesehene Klage mit
dem Ziel erhoben, ein positives Feststellungsurteil des Inhalts zu erwirken,
dass einige Vorschriften des portugiesischen Rechts im Bereich der Spiele nicht
in Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht stehen, wobei sie folgende Anträge
gestellt haben:
- das Recht, Glücks- oder Geldspiele (im Weiteren: Glücksspiele) außerhalb der
ausgewiesenen Spielzonen zu veranstalten und daran teilzunehmen, dadurch
anzuerkennen, dass die Monopolstellung der Kasinos beseitigt wird und demzufolge
die Artikel 1, 3 Absätze 1 und 2 und 4 Absatz 1 Buchstaben f und g des
Decreto-Lei Nr. 422/89 wegen des Vorrangs der in der Klageschrift aufgezählten
Regeln und Grundsätze des Gemeinschaftsrechts außer Kraft gesetzt werden;
- mit der Außerkraftsetzung dieser Vorschriften auch das von diesen abgeleitete
Recht als außer Kraft gesetzt anzusehen, insbesondere die strafrechtlichen
Vorschriften in den Artikeln 108, 110, 111 und 115 desselben Decreto-Lei sowie
alle Rechtsvorschriften, die diese Tätigkeiten verbieten oder beschränken,
unabhängig davon, ob es sich um materielle oder um Verfahrensvorschriften
handelt, und davon, in welchen Rechtsakten sie festgelegt sind.
Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens stützen ihre Anträge zum einen darauf,
dass die genannten Vorschriften des nationalen portugiesischen Rechts nicht in
Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht stünden, und zum anderen auf den Vorrang des
Gemeinschaftsrechts vor dem allgemeinen innerstaatlichen Recht gemäß Artikel 8
Absatz 2 der portugiesischen Verfassung.
Der portugiesische Staat hat im Wege der Einrede die Unzulässigkeit der Klage
geltend gemacht und sich dabei u. a. darauf berufen, dass allen Klägerinnen des
Ausgangsverfahrens das Rechtsschutzbedürfnis fehle, weil sie kein unmittelbares
Interesse im Zusammenhang mit der Klage hätten, und dass der Anomar die
Sachbefugnis fehle, weil die Anerkennung der Begründetheit der Klage für sie
keinerlei Nutzen haben könne.
In der Sache macht der portugiesische Staat geltend, die Regeln und Grundsätze
des Gemeinschaftsrechts, auf die sich die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens
beriefen, seien auf den streitigen, rein innerstaatlichen Sachverhalt nicht
anwendbar und die Tätigkeit des Betriebs von Glücks- oder Geldspielautomaten
könne auf jeden Fall nicht unter die Regelung des freien Warenverkehrs fallen.
In erster Instanz war den auf das Fehlen der Sachbefugnis der Anomar und auf das
Fehlen des Rechtsschutzinteresses aller Klägerinnen des Ausgangsverfahrens
gestützten Einreden stattgegeben worden.
Das Tribunal da Relaçãï Lissabon hat jedoch die Entscheidung des
erstinstanzlichen Gerichts aufgehoben und die Sachbefugnis der Firma Anomar und
das Rechtsschutzinteresse aller Klägerinnen des Ausgangsverfahrens bejaht.
Das Tribunal CÃvel da Comarca Lissabon ist der Auffassung, dass es in Anbetracht
des Vorbringens der Parteien unbedingt eine Auslegung des Gemeinschaftsrechts
benötige, um über die Rechtsstreitigkeit entscheiden zu können, die Gegenstand
der bei ihm anhängigen Feststellungsklage ist; es hat beschlossen, das Verfahren
auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen vorzulegen:
1. Sind Glücksspiele eine wirtschaftliche Tätigkeit im Sinne des Artikels 2 EG?
2. Sind Glücksspiele eine Tätigkeit im Zusammenhang mit Waren, die als solche
unter Artikel 28 EG fällt?
3. Sind Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Herstellung, der Einfuhr und dem
Vertrieb von Spielautomaten unabhängig vom Betrieb dieser Automaten, und gilt
daher für sie der Grundsatz des freien Warenverkehrs nach den Artikeln 28 EG und
29 EG?
4. Sind die Veranstaltung von und die Teilnahme an Glücksspielen vom
Anwendungsbereich des Artikels 31 EG ausgenommen, weil dieser nicht für
Dienstleistungsmonopole gilt?
5. Ist der Betrieb von Glücksspielautomaten eine Dienstleistung, die als solche
unter die Artikel 49 ff. EG fällt?
6. Handelt es sich um eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs im
Sinne des Artikels 49 EG, wenn eine gesetzliche Regelung (wie die in den
Artikeln 3 Absatz 1 und 4 Absatz 1 des Decreto-Lei Nr. 422/89 vom 2. Dezember
1989 enthaltene) die Veranstaltung von und die Teilnahme an Glücksspielen (die
in Artikel 1 des genannten Decreto-Lei definiert sind als solche, deren Ausgang
ungewiss ist, weil er ausschließlich oder im Wesentlichen auf Zufall beruht) -
zu denen nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstaben f und g des Decreto-Lei Nr. 422/89
auch Spiele an Automaten gehören, die Gewinne unmittelbar in Spielmarken oder
Münzen auszahlen, und Spiele an Automaten, die zwar nicht Gewinne unmittelbar in
Spielmarken oder Münzen auszahlen, aber für Glücksspiele charakteristische
Inhalte aufweisen oder am Ende eine Punktzahl ergeben, die ausschließlich oder
im Wesentlichen vom Zufall abhängt - nur in Spielkasinos zulässt, die in durch
gesetzesvertretende Verordnung dauerhaft oder vorübergehend errichteten
Spielzonen liegen?
7. Ist die unter Frage 6 beschriebene einschränkende Regelung, selbst wenn sie
eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs im Sinne des Artikels 49 EG
darstellen sollte, gleichwohl mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar, weil sie
ohne Unterschiede für portugiesische Staatsangehörige und Unternehmen und
Staatsangehörige und Unternehmen anderer Mitgliedstaaten gilt und auf zwingenden
Gründen des Allgemeininteresses beruht (Verbraucherschutz,
Verbrechensprävention, Schutz der öffentlichen Sittlichkeit, Begrenzung des
Angebots an Glücksspielen, Finanzierung von im Allgemeininteresse liegenden
Tätigkeiten)?
8. Gelten für die Veranstaltung von Glücksspielen die Grundsätze des freien
Zugangs zu einer wirtschaftlichen Tätigkeit und ihrer freien Ausübung, und
beeinträchtigt deshalb das etwaige Bestehen von Regelungen anderer
Mitgliedstaaten, die den Betrieb von Spielautomaten weniger einschränken, an und
für sich schon die Gültigkeit der unter Frage 6 beschriebenen portugiesischen
Regelung?
9. Sind die Einschränkungen der Veranstaltung von Glücksspielen nach
portugiesischem Recht verhältnismäßig?
10. Ist die portugiesische gesetzliche Regelung der Genehmigung, die an
rechtliche (Abschluss eines verwaltungsrechtlichen Konzessionsvertrags mit dem
Staat nach öffentlichem Ausschreibungsverfahren: Artikel 9 des Decreto-Lei Nr.
422/89) und logistische (Begrenzung der Veranstaltung von und der Teilnahme an
Glücksspielen auf Spielkasinos in Spielzonen: Artikel 3 des genannten
Decreto-Lei) Bedingungen geknüpft ist, zur Erreichung des verfolgten Ziels
angemessen und erforderlich?
11. Stellt die Verwendung des Ausdrucks im Wesentlichen neben dem Ausdruck
ausschließlich in den portugiesischen Rechtsvorschriften (Artikel 1, 4 Absatz 1
Buchstabe g und 162 des Decreto-Lei Nr. 422/89 und Artikel 16 Absatz 1 Buchstabe
a des Decreto-Lei Nr. 316/95 vom 28. November 1995), um Glücksspiele zu
definieren und rechtlich zwischen Glücksspielautomaten und
Unterhaltungsspielautomaten zu unterscheiden, die Bestimmbarkeit des Begriffs
nach den rechtlichen Auslegungsmethoden in Frage?
12. Erfordern die unbestimmten Rechtsbegriffe, auf die sich die portugiesische
Legaldefinition von Glücksspielen (Artikel 1 und 162 des Decreto-Lei Nr. 422/89)
und Unterhaltungsspielautomaten (Artikel 16 des Decreto-Lei Nr. 316/95) stützt,
für die Qualifizierung der verschiedenen Spielautomaten eine Auslegung, die das
den nationalen Behörden eingeräumte freie Ermessen einbezieht?
13. Verstößt es auch dann, wenn man davon ausgeht, dass die genannten
portugiesischen Rechtsvorschriften keine objektiven Kriterien zur Unterscheidung
zwischen den Spielinhalten von Glücksspielautomaten und von
Unterhaltungsspielautomaten aufstellen, gegen Grundsätze oder Regeln des
Gemeinschaftsrechts, der Generalinspektion ein Ermessen bei der Qualifizierung
von Spielinhalten einzuräumen?
Zur Zulässigkeit
Die portugiesische Regierung macht zum einen geltend, dass die Vorlagefragen
unzulässig seien, da sie sich nicht auf die Auslegung des Vertrages bezögen,
sondern auf die Auslegung oder die Beurteilung der Gültigkeit der
portugiesischen Rechtsvorschriften über die Veranstaltung von und die Teilnahme
an Glücksspielen, was ausschließlich in die Zuständigkeit der nationalen
Gerichte falle.
Zum anderen vertritt sie die Auffassung, das Ausgangsverfahren, das nur die
Bedingungen für die Veranstaltung von Glücksspielen in Portugal durch
portugiesische Unternehmen nach den portugiesischen Rechtsvorschriften betreffe,
weise keinerlei Bezug zum Gemeinschaftsrecht auf und betreffe einen rein
internen Sachverhalt.
Was die erste Einrede angeht, so ist der Gerichtshof zwar im Verfahren nach
Artikel 234 EG nicht befugt, die Normen des Gemeinschaftsrechts auf einen
Einzelfall anzuwenden, und somit auch nicht dafür zuständig, eine Bestimmung des
innerstaatlichen Rechts unter jene Normen einzuordnen; er kann aber das
Gemeinschaftsrecht im Rahmen der durch diesen Artikel vorgesehenen
Zusammenarbeit zwischen den Gerichten anhand der Akten insoweit auslegen, als
dies dem innerstaatlichen Gericht bei der Beurteilung der Wirkungen dieser
Bestimmung dienlich sein könnte (Urteile vom 8. Dezember 1987 in der Rechtssache
20/87, Gauchard, Slg. 1987, 4879, Randnr. 5, und vom 5. März 2002 in den
Rechtssachen C-515/99, C-519/99 bis C-524/99 und C-526/99 bis C-540/99, Reisch
u. a., Slg. 2002, I-2157, Randnr. 22).
Im Ausgangsverfahren ersucht das vorlegende Gericht den Gerichtshof um die
Auslegung von Bestimmungen des Vertrages aber allein mit dem Ziel,
festzustellen, ob diese Bestimmungen Auswirkungen auf die Anwendung der in
diesem Verfahren einschlägigen nationalen Vorschriften haben können. Es kann
also nicht behauptet werden, dass die im Ausgangsverfahren gestellten
Vorabentscheidungsfragen einen anderen Gegenstand als die Auslegung von
Bestimmungen des Vertrages hätten.
Hinsichtlich der zweiten Einrede ist zu bejahen, dass das Ausgangsverfahren mit
keinem Element über die Grenzen eines einzigen Mitgliedstaats hinausweist. Eine
nationale Regelung wie das portugiesische Decreto-Lei Nr. 422/89, die
unterschiedslos auf portugiesische Staatsangehörige und Staatsangehörige anderer
Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften anwendbar ist, kann aber nur
dann Vertragsbestimmungen über die Grundfreiheiten betreffen, wenn sie auf
Sachlagen anwendbar ist, die eine Verbindung zum innergemeinschaftlichen Handel
aufweisen (Urteile vom 15. Dezember 1982 in der Rechtssache 286/81, Oosthoek's
Uitgeversmaatschappij, Slg. 1982, 4575, Randnr. 9, und vom 18. Februar 1987 in
der Rechtssache 98/86, Mathot, Slg. 1987, 809, Randnrn. 8 und 9, sowie Urteil
Reisch u. a., Randnr. 24).
Das hat jedoch nicht zur Folge, dass die Fragen, die dem Gerichtshof zur
Vorabentscheidung vorliegen, nicht zu beantworten wären. Grundsätzlich ist es
allein Sache der nationalen Gerichte, unter Berücksichtigung des jeweiligen
Sachverhalts sowohl die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung für den Erlass
ihres Urteils als auch die Erheblichkeit der dem Gerichtshof vorgelegten Fragen
zu beurteilen (Urteil vom 5. Dezember 2000 in der Rechtssache C-448/98, Guimont,
Slg. 2000, I-10663, Randnr. 22). Der Gerichtshof kann das Ersuchen eines
nationalen Gerichts nur zurückweisen, wenn offensichtlich kein Zusammenhang
zwischen der erbetenen Auslegung oder Prüfung der Gültigkeit einer Vorschrift
des Gemeinschaftsrechts und der Realität oder dem Gegenstand des
Ausgangsverfahrens besteht (Urteil vom 6. Juni 2000 in der Rechtssache C-281/98,
Angonese, Slg. 2000, I-4139, Randnr. 18, und Urteil Reisch u. a., Randnr. 25).
Im vorliegenden Fall ist nicht offenkundig, dass die erbetene Auslegung des
Gemeinschaftsrechts für das nationale Gericht nicht erforderlich wäre. Eine
Antwort könnte ihm nämlich dann von Nutzen sein, wenn sein nationales Recht
vorschriebe, dass einem portugiesischen Staatsangehörigen die gleichen Rechte
zustehen, die dem Staatsangehörigen eines anderen Mitgliedstaats in der gleichen
Lage kraft Gemeinschaftsrechts zustünden (Urteile Guimont, Randnr. 23, und
Reisch u. a., Randnr. 26).
Es ist daher zu prüfen, ob die Bestimmungen des Vertrages, um deren Auslegung
ersucht wird, im Widerspruch zur Anwendung einer nationalen Regelung wie der im
Ausgangsverfahren streitigen stehen, wenn diese Regelung auf Personen angewandt
würde, die ihren Wohnsitz in anderen Mitgliedstaaten haben.
Zu den Vorabentscheidungsfragen
Zur ersten Frage
Die erste Frage des vorlegenden Gerichts geht dahin, ob Glücksspiele eine
wirtschaftliche Tätigkeit im Sinne des Artikels 2 EG darstellen.
Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens, die Regierungen, die Erklärungen
eingereicht haben, und die Kommission stimmen darin überein, dass den
Glücksspielen die Eigenschaft einer wirtschaftlichen Tätigkeit im Sinne des
Artikels 2 EG zuzuerkennen ist, d. h. einer Tätigkeit, die auf die Erzielung
eines Gewinns gerichtet ist, zu einem spezifischen Entgelt führt und sich im
Rahmen der im Vertrag niedergelegten wirtschaftlichen Freiheiten bewegt.
Die deutsche Regierung trägt vor, weder die Zufallsabhängigkeit der Gewinne noch
die Verwendung der Überschüsse aus Glücksspielen stehe dem entgegen, dass diese
eine wirtschaftliche Tätigkeit darstellten.
Wie u. a. die portugiesische Regierung ausführt, hat der Gerichtshof bereits
entschieden, dass Lotterien als Teil des Wirtschaftslebens im Sinne des
Vertrages anzusehen seien, da sie aus einer Einfuhr von Waren oder einer
Dienstleistung bestehen (Urteil vom 24. März 1994 in der Rechtssache C-275/92,
Schindler, Slg. 1994, I-1039, Randnr. 19). Was insbesondere die im
Ausgangsverfahren streitigen Tätigkeiten angeht, hat der Gerichtshof
entschieden, dass Spiele, die gegen ein Entgelt an Spielautomaten wie den im
Ausgangsverfahren streitigen gespielt werden, als Glücksspiele anzusehen sind,
die mit den Lotterien im Sinne des Urteils Schindler vergleichbar sind (Urteil
vom 21. September 1999 in der Rechtssache C-124/97, Läärä u. a., Slg. 1999,
I-6067, Randnr. 18).
Diese Beurteilung ist zu bestätigen, und alle Glücksspiele sind als
wirtschaftliche Tätigkeiten im Sinne von Artikel 2 EG zu qualifizieren, denn sie
erfüllen die beiden vom Gerichtshof in seiner früheren Rechtsprechung zugrunde
gelegten Kriterien, nämlich die Erbringung einer bestimmten Dienstleistung gegen
Entgelt und die Erwartung eines Gewinns in Geld.
Auf die erste Frage ist folglich zu antworten, dass Glücksspiele wirtschaftliche
Tätigkeiten im Sinne des Artikels 2 EG darstellen.
Zur zweiten, dritten und fünften Frage
Die zweite, die dritte und die fünfte Frage des vorlegenden Gerichts gehen im
Wesentlichen dahin, ob Glücksspiele eine Tätigkeit im Zusammenhang mit Waren
darstellen oder vielmehr eine Dienstleistung im Sinne des Vertrages und ob in
diesem Fall Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Herstellung, der Einfuhr und dem
Vertrieb von Spielautomaten zum einen und der Betrieb dieser Automaten zum
anderen voneinander trennbar sind oder nicht, um zu bestimmen, ob der in den
Artikeln 28 EG und 29 EG definierte Grundsatz des freien Warenverkehrs auf alle
diese Tätigkeiten, die voneinander untrennbar wären, Anwendung finden kann.
Anders als die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens sind die Regierungen, die
Erklärungen eingereicht haben, und die Kommission der Auffassung, dass Spiele
betreffende Tätigkeiten nicht unter die für Waren geltenden Regelungen fielen.
Sie unterscheiden nämlich die Geldspielgeräte von den Spiele betreffenden
Tätigkeiten, wie es der Gerichtshof selbst in Randnummer 20 des Urteils Läärä u.
a. mit der ausdrücklichen Feststellung getan hat, dass Geldspielautomaten als
solche Waren darstellen, die unter Artikel 30 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt
Artikel 28 EG) fallen können. Was die mit Spielen zusammenhängenden Tätigkeiten
angeht, d. h. die Nutzung von Spielgeräten, vertreten diese Regierungen und die
Kommission gestützt auf die Rechtsprechung im Urteil Schindler die Auffassung,
dass Spiele betreffende Tätigkeiten sich nicht auf Waren, sondern auf
Dienstleistungen bezögen.
Der Gerichtshof hat nämlich in den Randnummern 24 und 25 des Urteils Schindler
entschieden, dass die Tätigkeiten im Lotteriewesen keine Tätigkeiten sind, die
Waren betreffen und als solche unter Artikel 30 EG-Vertrag fallen, sondern als
Dienstleistungen im Sinne des Vertrages anzusehen sind.
Was die unter den freien Warenverkehr fallenden, die Herstellung, die Einfuhr
und den Vertrieb von Spielgeräten betreffenden Tätigkeiten zum einen und die
unter den freien Dienstleistungsverkehr fallende Tätigkeit des Betriebs von
Spielautomaten zum anderen angeht, sind die portugiesische, die belgische und
die deutsche Regierung der Auffassung, dass diese verschiedenen Tätigkeiten
nicht unabhängig voneinander seien. Da die Herstellung und der Vertrieb von
Spielgeräten nicht getrennt vom Funktionieren dieser Geräte gesehen werden
könnten - weil diese zur Veranstaltung von Glücksspielen hergestellten Geräte
keine andere Verwendung finden könnten - wünschen alle Regierungen, die
Erklärungen eingereicht haben, dass der Rechtsgrundsatz, nach dem die Nebensache
der Hauptsache folgt, angewendet werde.
Im verwandten Fall der Lotteriespiele hat der Gerichtshof entschieden, dass
bestimmte Tätigkeiten der Herstellung und der Verbreitung von Werbematerial und
Anmeldeformularen, ja sogar von Losen, bei denen es sich um konkrete
Einzelheiten der Veranstaltung oder des Ablaufs einer Lotterie handele, im
Hinblick auf den Vertrag nicht losgelöst von der Lotterie betrachtet werden
können, auf die sie sich beziehen. Diese Tätigkeiten sind kein Selbstzweck,
sondern sollen den Personen, die in den Mitgliedstaaten wohnen, in die diese
Gegenstände eingeführt und in denen sie verteilt werden, die Teilnahme an der
Lotterie ermöglichen (Urteil Schindler, Randnr. 22).
Ohne dass die Einfuhr von Geldspielautomaten im Wege einer annähernden Analogie
zu dieser Argumentation als akzessorisch zur Tätigkeit des Betriebs dieser
Geräte angesehen zu werden braucht, genügt es festzustellen, wie der Gerichtshof
es bereits in den Randnummern 20 bis 29 des Urteils Läärä u. a. getan hat, dass,
auch wenn der Betrieb von Geldspielautomaten mit dem Vorgang verknüpft sein
sollte, der darin besteht, sie einzuführen, die erstgenannte Tätigkeit unter die
Vorschriften des Vertrages über den freien Dienstleistungsverkehr und die
zweitgenannte unter die Vorschriften über den freien Warenverkehr fällt.
Auf die zweite, die dritte und die fünfte Frage ist daher zu antworten, dass die
Tätigkeit des Betriebs von Glücksspielautomaten unabhängig davon, ob sie sich
von den die Herstellung, die Einfuhr und den Vertrieb derartiger Geräte
betreffenden Tätigkeiten trennen lässt, als Dienstleistung im Sinne des
Vertrages zu qualifizieren ist und dass sie daher nicht unter die Artikel 28 EG
und 29 EG über den freien Warenverkehr fallen kann.
Zur vierten Frage
Die vierte Frage des vorlegenden Gerichts geht dahin, ob ein Monopol für die
Veranstaltung von Glücksspielen in den Anwendungsbereich des Artikels 31 EG
fällt.
Artikel 31 EG verpflichtet die Mitgliedstaaten, ihre staatlichen Handelsmonopole
derart umzuformen, dass jede Diskriminierung zwischen den Angehörigen der
Mitgliedstaaten ausgeschlossen ist.
Sowohl aus der Stellung dieser Bestimmung innerhalb des Kapitels über das Verbot
der mengenmäßigen Beschränkungen als auch aus der Verwendung der Worte Einfuhr
und Ausfuhr in Absatz 1 Satz 2 und des Wortes Erzeugnisse in Absatz 3 folgt,
dass sie den Handel mit Waren betrifft, sich aber nicht auf ein
Dienstleistungsmonopol beziehen kann (siehe Urteil vom 30. April 1974 in der
Rechtssache 155/73, Sacchi, Slg. 1974, 409, Randnr. 10).
Da Glücksspiele eine Dienstleistung im Sinne des Vertrages darstellen, wie in
Randnummer 56 dieses Urteils entschieden worden ist, ist ein eventuelles Monopol
für die Veranstaltung von Glücksspielen vom Anwendungsbereich des Artikels 31 EG
ausgeschlossen.
Auf die vierte Vorabentscheidungsfrage ist daher zu antworten, dass ein Monopol
für die Veranstaltung von Glücksspielen nicht in den Anwendungsbereich des
Artikels 31 EG fällt.
Zur sechsten, siebten, neunten und zehnten Frage
Die sechste, die siebte, die neunte und die zehnte Frage des vorlegenden
Gerichts gehen im Wesentlichen zum einen dahin, ob eine nationale rechtliche
Regelung wie die portugiesische rechtliche Regelung über Glücksspiele, die die
Veranstaltung von und die Teilnahme an diesen Spielen auf bestimmte Orte
beschränkt und die unterschiedslos für portugiesische Staatsangehörige und für
Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten gilt, eine Beschränkung des freien
Dienstleistungsverkehrs darstellt, und zum anderen dahin, ob eine solche
gesetzliche Regelung aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses,
insbesondere zum Verbraucherschutz, zum Schutz der öffentlichen Sittlichkeit und
zur Verbrechensprävention, auf denen sie beruht, gerechtfertigt werden kann.
Was die Frage angeht, ob eine nationale gesetzliche Regelung wie die im
Ausgangsverfahren streitige portugiesische gesetzliche Regelung eine
Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs darstellt, sind sowohl die
Klägerinnen des Ausgangsverfahrens als auch die Regierungen, die Erklärungen
eingereicht haben, und die Kommission der Auffassung, dass eine solche
gesetzliche Regelung eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs
darstellen kann, auch wenn die Beschränkungen, die sie enthält, ohne
Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit Anwendung fänden und daher ohne
Unterschied für die portugiesischen Staatsangehörigen und die Staatsangehörigen
anderer Mitgliedstaaten Geltung hätten.
Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens vertreten u. a. die Auffassung, in
Portugal sei der Glücksspielsektor durch die Kasinos monopolisiert, was
offensichtlich den im Vertrag niedergelegten wirtschaftlichen Grundsätzen und
Freiheiten zuwiderlaufe. Die finnische Regierung vertritt die Ansicht, die im
Ausgangsverfahren streitige rechtliche Regelung hindere die in einem anderen
Mitgliedstaat niedergelassenen Wirtschaftsteilnehmer zumindest mittelbar daran,
die betreffenden Dienstleistungen in Portugal anzubieten.
Unstreitig können nationale Rechtsvorschriften selbst bei unterschiedsloser
Geltung unter Artikel 49 EG fallen, wenn sie geeignet sind, die Tätigkeiten des
Dienstleistenden, der in einem anderen Mitgliedstaat ansässig ist und dort
rechtmäßig ähnliche Dienstleistungen erbringt, zu unterbinden oder zu behindern
(Urteil Schindler, Randnr. 43).
Dies trifft auf nationale Rechtsvorschriften wie die portugiesischen
Rechtsvorschriften zu, die das Recht auf Veranstaltung von Glücksspielen auf die
in den durch Decreto-Lei geschaffenen dauernden oder vorübergehenden Spielzonen
vorhandenen Kasinosäle beschränkt.
Die eventuelle Rechtfertigung der portugiesischen Rechtsvorschriften stützt sich
auf zwei Gesichtspunkte. Der erste soll sich daraus ergeben, dass die rechtliche
Regelung, die durch diese Rechtsvorschriften eingeführt wird, unterschiedslos
für portugiesische Staatsangehörige und für die Staatsangehörigen der anderen
Mitgliedstaaten gelte, der zweite daraus, dass diese Regelung durch zwingende
Gründe des Allgemeininteresses, die die Grundlage der Regelung darstellten,
gerechtfertigt sei.
Wie das vorlegende Gericht in seinem Beschluss feststellt, schaffen die
portugiesischen Rechtsvorschriften keine Diskriminierung zwischen den
Staatsangehörigen der verschiedenen Mitgliedstaaten. Diese Rechtsvorschriften
sind folglich als unterschiedslos anwendbar anzusehen.
Es ist daher zu ermitteln, ob Artikel 49 EG Rechtsvorschriften wie den im
Ausgangsverfahren streitigen, die zwar keine Diskriminierung aufgrund der
Staatsangehörigkeit enthalten, aber den freien Dienstleistungsverkehr
beschränken, nicht entgegensteht.
Alle Regierungen, die Erklärungen eingereicht haben, vertreten die Ansicht, dass
derartige Rechtsvorschriften mit Artikel 49 EG vereinbar seien. Sie seien als
durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses wie den Verbraucherschutz, die
Betrugs- und Verbrechensvorbeugung, den Schutz der öffentlichen Sittlichkeit und
die Finanzierung von im Allgemeininteresse liegenden Tätigkeiten gerechtfertigt
anzusehen.
Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens sind dagegen der Auffassung, die in
Artikel 30 EG genannten ausnahmsweise zulässigen Beschränkungen hätten
offensichtlich Ausnahmecharakter und könnten nicht generell ohne irgendein
Kriterium gelten. Außerdem habe der portugiesische Staat, obwohl er gehalten
sei, die Bereiche und die Gründe anzugeben, die ihn dazu veranlasst hätten, sich
auf Artikel 30 EG zu berufen, den Rückgriff auf eine rechtliche Regelung wie die
von ihm geschaffene nicht ausreichend begründet. Dieser Staat bringe keinen
Vorbehalt sittlicher Art oder des Ordre public vor, der eine solche rechtliche
Regelung rechtfertigen könnte.
Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts werden die Vorschriften des
portugiesischen Rechts über die Regelung von Glücksspielen rechtlich als im
Allgemeininteresse liegende und zum Ordre public gehörende Regeln qualifiziert.
Diese rechtliche Regelung hat zwingenden Charakter und einen hohen symbolischen
Wert; mit ihr sollen im Allgemeininteresse liegende Ziele und legitime soziale
Zwecke wie die Lauterkeit des Spiels und die Möglichkeit, daraus einen Gewinn
für den öffentlichen Sektor zu ziehen, erreicht werden.
Die verschiedenen Gründe, die zum Erlass einer derartigen Regelung der
Glücksspiele geführt haben, sind in ihrer Gesamtheit zu würdigen, wie der
Gerichtshof in Randnummer 58 des Urteils Schindler festgestellt hat. Im
vorliegenden Fall beziehen diese Gründe sich auf den Schutz der Verbraucher, die
Empfänger der Dienstleistung sind, und auf den Schutz der Sozialordnung.
Derartige Ziele sind aber vom Gerichtshof bereits als Gründe angesehen worden,
die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigen können
(Urteile vom 4. Dezember 1986 in der Rechtssache 220/83, Kommission/Frankreich,
Slg. 1986, 3663, Randnr. 20; Urteile Schindler, Randnr. 58, und Läärä u. a.,
Randnr. 33).
Darüber hinaus ähneln die im Ausgangsverfahren streitigen portugiesischen
Rechtsvorschriften, wie die Kommission unterstreicht, im Wesentlichen der
finnischen Regelung über Geldspielautomaten, um die es in der Rechtssache Läärä
u. a. ging und von der der Gerichtshof angenommen hat, dass sie im Hinblick auf
die mit ihr verfolgten Ziele nicht unverhältnismäßig war (Urteil Läärä u. a.,
Randnr. 42). Außerdem hat der Gerichtshof angenommen, dass eine begrenzte
Erlaubnis von Glücksspielen im Rahmen von - bestimmten Einrichtungen gewährten
oder zur Konzession erteilten - besonderen oder Ausschließlichkeitsrechten der
Verwirklichung solcher im Allgemeininteresse liegender Ziele dient (Urteil vom
21. Oktober 1999 in der Rechtssache C-67/98, Zenatti, Slg. 1999, I-7289, Randnr.
35).
Auf die sechste, die siebte, die neunte und die zehnte Frage ist demzufolge zu
antworten, dass eine nationale gesetzliche Regelung wie die portugiesische
gesetzliche Regelung, die die Veranstaltung von und die Teilnahme an
Glücksspielen nur in den Kasinosälen zulässt, die in den durch Decreto-Lei
eingerichteten dauernden oder vorübergehenden Spielzonen vorhanden sind, und die
unterschiedslos für portugiesische Staatsangehörige und für Staatsangehörige
anderer Mitgliedstaaten gilt, eine Behinderung des freien
Dienstleistungsverkehrs darstellt. Die Artikel 49 EG ff. stehen aber einer
solchen nationalen gesetzlichen Regelung in Anbetracht der Erwägungen der
Sozialpolitik und der Betrugsvorbeugung, auf die sie gestützt ist, nicht
entgegen.
Zur achten Frage
Die achte Frage des vorlegenden Gerichts geht im Wesentlichen dahin, ob schon
der Umstand, dass die Veranstaltung und die Teilnahme an Glücksspielen in
anderen Mitgliedstaaten Gegenstand gesetzlicher Regelungen sind, die weniger
einschränkend als die im Ausgangsverfahren streitige portugiesische gesetzliche
Regelung sind, ausreicht, um die letztgenannte Regelung unvereinbar mit dem
Vertrag zu machen.
Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens, die unterstreichen, dass die
gesetzlichen Regelungen anderer Mitgliedstaaten weniger einschränkend als die
portugiesische Regelung seien, sind der Auffassung, dass kein sozioökonomischer
Grund und auch kein Vorbehalt sittlicher Art oder des Ordre public
rechtfertigten, dass die portugiesische Regelung einschränkender sei.
Dagegen machen alle Regierungen, die Erklärungen eingereicht haben, geltend, das
Schutzniveau, das ein Mitgliedstaat auf seinem Hoheitsgebiet bei Glücksspielen
gewährleisten wolle, liege in dem den nationalen Behörden eingeräumten Ermessen.
Es sei daher Sache jedes einzelnen Mitgliedstaats, die passende rechtliche
Regelung für Glücksspiele einzurichten, u. a. nach den jedem einzelnen Staat
eigenen soziokulturellen Faktoren und nach den Grundsätzen, die der betreffenden
Gesellschaft als am besten angepasst betrachtet würden. Die portugiesische
Regierung trägt vor, die Besonderheit des Spiels gebiete und rechtfertige einen
rechtlichen Rahmen, der mit der Repräsentation der Rangordnung der Grundwerte
jedes einzelnen Mitgliedstaats vereinbar sei.
Unstreitig obliegt es den nationalen Behörden, zu beurteilen, ob es im Rahmen
des verfolgten Zieles notwendig ist, Tätigkeiten dieser Art vollständig oder
teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu diesem
Zweck mehr oder weniger strenge Kontrollen vorzusehen (Urteile Läärä u. a.,
Randnr. 35, und Zenatti, Randnr. 33).
Daher ist es für die Beurteilung der Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit der
einschlägigen Bestimmungen ohne Belang, dass ein Mitgliedstaat andere
Schutzregelungen als ein anderer Mitgliedstaat erlassen hat. Diese sind allein
im Hinblick auf die von den nationalen Stellen des betroffenen Mitgliedstaats
verfolgten Ziele und auf das Schutzniveau zu beurteilen, das sie gewährleisten
sollen (Urteile Läärä u. a., Randnr. 36, und Zenatti, Randnr. 34).
Auf die achte Vorabentscheidungsfrage ist daher zu antworten, dass der Umstand,
dass es eventuell in anderen Mitgliedstaaten gesetzliche Regelungen über die
Voraussetzungen der Veranstaltung von und der Teilnahme an Glücksspielen gibt,
die weniger einschränkend als die in der portugiesischen gesetzlichen Regelung
vorgesehenen sind, für die Vereinbarkeit der letztgenannten Regelung mit dem
Gemeinschaftsrecht unerheblich ist.
Zur elften,
zwölften und dreizehnten Frage
Die elfte, die zwölfte und die dreizehnte Frage des vorlegenden Gerichts gehen
im Wesentlichen dahin, ob eine gesetzliche Regelung, die die Veranstaltung von
und die Teilnahme an Glücksspielen von rechtlichen und logistischen
Voraussetzungen abhängig macht, wie dem Abschluss eines verwaltungsrechtlichen
Konzessionsvertrags mit dem Staat nach öffentlicher Ausschreibung und der
Beschränkung der Spielzonen auf die Kasinos, die zur Qualifizierung
verschiedener Spielformen unbestimmte Rechtsbegriffe verwendet und die der
Generalinspektion für Spiele ein Ermessen bei der Klassifizierung der
Spielinhalte einräumt, mit den Bestimmungen des Vertrages, insbesondere mit
Artikel 49 EG, vereinbar ist.
Die portugiesische, die belgische, die spanische und die finnische Regierung
stimmen in der Auffassung überein, dass der Vertrag den Vorschriften des
Decreto-Lei Nr. 422/89 zur Regelung der Veranstaltung von und der Teilnahme an
Glücksspielen nicht entgegenstehe, da diese die Voraussetzungen der
Verhältnismäßigkeit und der Erforderlichkeit erfüllten.
Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens sind dagegen der Auffassung, dass bei den
durch die portugiesische gesetzliche Regelung eingeführten Beschränkungen für
die Veranstaltung von Spielen der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht
beachtet werde, da nähere Angaben in Bezug auf die Gründe und die mit diesen
Beschränkungen verfolgten Ziele fehlten und keine Rechtfertigung in Zusammenhang
mit dem Ordre public oder dem Schutz der Gesellschaft angeführt werde. Sie
beanstanden auch, dass der Generalinspektion für Spiele ein Ermessen bei der
Klassifizierung der Spielarten, der Spielgeräte und der Spielinhalte eingeräumt
werde. Eine solche Befugnis ohne objektive und transparente Regeln sei
willkürlich und verstoße daher gegen den Vertrag.
Die Kommission weist darauf hin, dass Maßnahmen, die die Veranstaltung von und
die Teilnahme an Glücksspielen beschränkten, verhältnismäßig und geeignet sein
müssten, die Verwirklichung der angestrebten Ziele zu gewährleisten, und schlägt
dem Gerichtshof vor, diese Fragen für unzulässig zu erklären. Da es an einer
Definition der verschiedenen Arten von Geräten, mit denen Spiele durchgeführt
werden könnten, auf Gemeinschaftsebene fehle, sei es Sache des vorlegenden
Gerichts, über die Auslegung der im Ausgangsverfahren streitigen nationalen
Vorschriften zu entscheiden. Ebenso sei das vorlegende Gericht allein für die
Entscheidung zuständig, ob es den freien Dienstleistungsverkehr beeinträchtigen
könne, dass der Generalinspektion für Spiele durch die portugiesische
gesetzliche Regelung ein Ermessen bei der Qualifizierung und der Klassifizierung
eingeräumt werde.
Wie die portugiesische Regierung unterstreicht, ergibt sich aus der
Rechtsprechung des Gerichtshofes, dass den freien Dienstleistungsverkehr
beschränkende nationale Maßnahmen, die unterschiedslos anwendbar und durch
zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind - wie es in der
vorliegenden Rechtssache der Fall ist, was aus den Randnummern 68 und 72 bis 75
des vorliegenden Urteils hervorgeht - auch geeignet sein müssen, die
Verwirklichung des mit ihnen angestrebten Zieles zu gewährleisten und nicht über
das zur Erreichung dieses Zieles Erforderliche hinausgehen dürften (Urteil vom
25. Juli 1991 in der Rechtssache C-288/89, Collectieve Antennevoorziening Gouda,
Slg. 1991, I-4007, Randnrn. 13 bis 15, und Urteil Läärä u. a., Randnr. 31).
Es obliegt jedoch allein den nationalen Stellen, im Rahmen ihres Ermessens die
Ziele festzulegen, deren Erreichung sie gewährleisten wollen, die Mittel zu
bestimmen, die ihnen zur Konkretisierung dieser Ziele am besten geeignet
erscheinen, und mehr oder weniger strenge Bedingungen für die Veranstaltung von
und die Teilnahme an Spielen vorzusehen (siehe in diesem Sinne die Urteile
Schindler, Randnr. 61, Läärä u. a., Randnr. 35, und Zenatti, Randnr. 33), die
auch für mit dem Vertrag vereinbar befunden worden sind.
Auf die elfte, die zwölfte und die dreizehnte Frage ist daher zu antworten, dass
im Rahmen einer mit dem EG-Vertrag vereinbaren gesetzlichen Regelung die Wahl
der Bedingungen für die Organisation und die Kontrolle der Tätigkeiten der
Veranstaltung von und der Teilnahme an Glücksspielen, wie z. B. der Abschluss
eines verwaltungsrechtlichen Konzessionsvertrags mit dem Staat oder die
Beschränkung der Veranstaltung von und der Teilnahme an bestimmten Spielen auf
ordnungsgemäß dafür zugelassene Orte, Sache der nationalen Stellen im Rahmen
ihres Ermessens ist.
Kosten
Die Auslagen der portugiesischen, der belgischen, der deutschen, der spanischen,
der französischen und der finnischen Regierung sowie der Kommission, die
Erklärungen vor dem Gerichtshof abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig.
Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in
dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung
ist daher Sache dieses Gerichts.
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF (Dritte Kammer)
auf die ihm vom Tribunal CÃvel da Comarca Lissabon mit Beschluss vom 25. Mai
2000 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:
1. Glücksspiele stellen eine wirtschaftliche Tätigkeit im Sinne des
Artikels 2 EG dar.
2. Die Tätigkeit des Betriebs von Glücksspielautomaten ist unabhängig
davon, ob sie sich von den die Herstellung, die Einfuhr und den Vertrieb
derartiger Geräte betreffenden Tätigkeiten trennen lässt, als Dienstleistung
im Sinne des Vertrages zu qualifizieren und kann daher nicht unter die Artikel
28 EG und 29 EG über den freien Warenverkehr fallen.
3. Ein Monopol für die Veranstaltung von Glücksspielen fällt nicht in den
Anwendungsbereich des Artikels 31 EG.
4. Eine nationale gesetzliche Regelung wie die portugiesische gesetzliche
Regelung, die die Veranstaltung von und die Teilnahme an Glücksspielen nur in
den Kasinosälen zulässt, die in den durch Decreto-Lei eingerichteten dauernden
oder vorübergehenden Spielzonen vorhanden sind, und die unterschiedslos für
portugiesische Staatsangehörige und für Staatsangehörige anderer
Mitgliedstaaten gilt, stellt eine Behinderung des freien
Dienstleistungsverkehrs dar. Die Artikel 49 EG ff. stehen aber einer solchen
nationalen gesetzlichen Regelung in Anbetracht der Erwägungen der
Sozialpolitik und der Betrugsvorbeugung, auf die sie gestützt ist, nicht
entgegen.
5. Der Umstand, dass es eventuell in anderen Mitgliedstaaten gesetzliche
Regelungen über die Voraussetzung der Veranstaltung von und der Teilnahme an
Glücksspielen gibt, die weniger einschränkend als die in der portugiesischen
gesetzlichen Regelung vorgesehenen sind, ist für die Vereinbarkeit der
letztgenannten Regelung mit dem Gemeinschaftsrecht unerheblich.
6. Im Rahmen einer mit dem EG-Vertrag vereinbaren gesetzlichen Regelung ist
die Wahl der Bedingungen für die Organisation und die Kontrolle der
Tätigkeiten der Veranstaltungen von und der Teilnahme an Glücksspielen, wie z.
B. der Abschluss eines verwaltungsrechtlichen Konzessionsvertrags mit dem
Staat oder die Beschränkung der Veranstaltung von und der Teilnahme an
bestimmten Spielen auf ordnungsgemäß dafür zugelassene Orte, Sache der
nationalen Stellen im Rahmen ihres Ermessens.
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 11. September 2003.
Der Kanzler
Der Präsident der Dritten Kammer
(Unterschriften)
Verfahrenssprache: Portugiesisch.